Р Е Ш Е Н И Е
№ 165/23.12.2015г., гр.Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито съдебно заседание на двадесет и трети ноември две хиляди и петнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ : СИЛВИЯ САНДЕВА
При участието на секретаря И.Д. разгледа докладваното от председателя адм.д. № 552/2015г. по описа на ДАС и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството по делото е по чл.145 и сл. от АПК, във вр. чл.124 от ЗДСл.
Образувано е по подадена чрез пълномощник жалба от Е.М.П. ЕГН ********** *** срещу заповед ЗП – № 5/03.09.2015г. на Управителя на НЗОК – София, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение на длъжността началник отдел “Здравноосигурителен бюджет” в РЗОК – Добрич. В жалбата се излагат доводи за неправилност на оспорената заповед поради нарушаване на процесуалния и материалния закон. Твърди се, че заповедта е издадена в противоречие с материалноправните изисквания на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, тъй като не е установено, че заеманата от П. длъжност като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания не съществува или, ако длъжността е запазена, че е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. Допълнително в пледоарията по същество и в писмената защита се сочи, че функциите, правата и задълженията на закритата длъжност “началник отдел “ЗОБ” са запазени и доразвити в длъжностната характеристика на длъжността “главен експерт” в отдел “АПОД”, подписана на 10.09.2015.г. от хххх, поради което не е налице реално съкращаване на длъжността. Иска се отмяна на оспорената заповед, както и присъждане на сторените разноски по делото.
Ответникът по жалбата, чрез процесуалния си представител, оспорва основателността й по подробно изложени в писмено становище съображения.
Добричкият административен съд, като взе предвид становищата на страните и след преценка на събраните по делото доказателства, приема за установено следното от фактическа и правна страна :
Жалбата, като подадена в срок и от легитимирано лице, е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна по следните съображения :
Жалбоподателката е била държавен служител с ранг ІІ младши и е заемала длъжността началник на отдел “Здравноосигурителен бюджет” в РЗОК – Добрич. В тази насока е и представената по делото заповед № 8/31.07.2012г. на Управителя на НОЗК – София на л.44. С писмено предизвестие № 1/03.09.2015г. Управителят на НЗОК – София е уведомил Е.М.П., че във връзка със съкращаване на щата, а именно длъжността “началник отдел”, отдел “Здравноосигурителен бюджет”, както и на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл и заповед ЗТ № 1/03.09.2015г., считано от 10.09.2015г., след изтичане на законовия едномесечен срок, ще бъде прекратено служебното й правоотношение на посоченото основание, като при неспазване на срока на предизвестието ще й бъде изплатено обезщетение по чл.106, ал.4 от ЗДСл. С обжалваната заповед управителят на НЗОК – София е прекратил служебното правоотношение на П. на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл – поради съкращаване на длъжността, като на основание чл.106, ал.4 от ЗДСл е наредил да й се изплати обезщетение за неспазване на срока на предизвестие. Предизвестието и заповедта за прекратяване на служебното правоотношение са връчени на жалбоподателката на 08.09.2015г. при условията на отказ, удостоверен с подписите на трима свидетели. Отказът на П. да получи документите е удостоверен и в нарочно съставен протокол от 08.09.2015г., подписан от същите трима свидетели.
От представеното по делото старо длъжностно разписание на РЗОК – Добрич, в сила от 01.01.2015г., се установява, че общата численост на РЗОК – Добрич е била 52 щатни бройки, като администрацията в нея е била разделена на обща и специализирана. В общата администрация са съществували два отдела – отдел “Административно и правно обслужване на дейността” и отдел “Здравноосигурителен бюджет”, а в специализираната – един отдел “Специализирана администрация”, включващ на свой ред три сектора – сектор “Договаряне и контрол на изпълнението на медицинска, дентална помощ и аптеки” с четири обособени офиса в гр.Тервел, гр.Балчик, гр.Каварна и гр.Генерал Тошево, сектор “Договаряне и контрол на болнична помощ”, както и сектор “Информационно обслужване”.
С докладна записка с изх.№ 35-00-838 от 26.06.2015г. до Управителя на НЗОК – София Директорът на РЗОК – Добрич е отправил мотивирано предложение за оптимизиране на структурата на РЗОК – Добрич, като се закрие отдел “Здравноосигурителен бюджет” (“ЗОБ”), бройката на началник отдел “ЗОБ” се трансформира в длъжност юрисконсулт, а двамата главни експерти от този отдел преминат в отдел “АПОД” на пряко подчинение на началника на отдела. В докладната е посочено, че по този начин ще се организира и контролира по-добре финансовата дейност, ще се облекчи съществено и подобри правното обслужване на дейността, като структурата на РЗОК – Добрич ще бъде съобразена с тази на другите РЗОК от същия ранг, в които няма самостоятелен отдел “ЗОБ”. С писмо с изх.№ 20-08-137/31.08.2015г. на Управителя на НЗОК – София до Директора на РЗОК – Добрич е указано да се предприемат действия за актуализиране на структурата на РЗОК – Добрич, считано от 01.09.2015г. Посочено е, че предложението отговаря на структурата на останалите РЗОК, които имат същата численост на персонала, както и на тенденцията в НЗОК за уеднаквяване на структурите на РЗОК в системата.
Със заповед ЗТ-№ 1/03.09.2015г. на Управителя на НЗОК – София, издадена на основание чл.19, ал.7, т.2 и т.11а от ЗЗО и чл.17, ал.1, т.4 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, във вр. чл.11 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията и писмо № 20-08-137/31.08.2015г. на НЗОК, е наредено, считано от 10.09.2015г. да се закрие отдел “Здравноосигурителен бюджет” в РЗОК – Добрич, като считано от същата дата да се направят следните трансформации в утвърденото длъжностно разписание от 01.01.2015г., а именно: една щатна бройка “Началник отдел” в отдел “ЗОБ” да се трансформира в длъжност “старши юрисконсулт” в отдел “АПОД”; три щатни бройки “главен експерт” в отдел “ЗОБ” да се трансформират в длъжност “главен експерт” в отдел “АПОД” и две щатни бройки “главен специалист” в отдел “ЗОБ” да се трансформират в длъжност “главен специалист” в отдел “АПОД”. В изпълнение на тази заповед е утвърдена новата организационна структура, както и новото длъжностно, респективно поименно длъжностно разписание на РЗОК – Добрич, в сила от 10.09.2015г., съгласно които общата численост на администрацията се запазва, но се изменя структурата на касата, която се организира в два отдела – отдел “Административно и правно обслужване на дейността” като част от състава на общата администрация и отдел “Специализирана администрация” като част от състава на специализираната администрация, включващ съответно три сектора – сектор “Договаряне и контрол на изпълнението на медицинска, дентална помощ и аптеки”, сектор “Договаряне и контрол на болнична помощ” и сектор “Информационно обслужване”. Отдел “Здравноосигурителен бюджет”, в който жалбоподателката е заемала длъжността “началник отдел”, е закрит, като всички щатни бройки от този отдел (6 бр.), включително и трансформираната от “началник отдел” в “старши юрисконсулт” щатна бройка са прехвърлени към отдел “Административно и правно обслужване на дейността”.
От съпоставката между длъжностната характеристика на началник отдел “АПОД” и длъжностната характеристика на закритата длъжност началник отдел “ЗОБ” е видно, че функциите на началник отдел “АПОД” не съвпадат със задълженията, изпълнявани от жалбоподателката като ”началник отдел “ЗОБ”, въпреки че и двата отдела (разширеният и закритият) са част от общата администрация.
Като началник на закрития отдел жалбоподателката е изпълнявала дейности и задължения по разработване на проектобюджета за здравноосигурителни плащания на РЗОК и реализиране на утвърдения здравноосигурителен бюджет, изследване, анализиране, планиране и контролиране на изпълнението на бюджета на РЗОК, организиране на изготвянето на заявки и отчети за изпълнение на бюджета на РЗОК за здравноосигурителни плащания в указаните срокове от НЗОК, организиране на ценообразуването на медицинските услуги и разработване на финансова стратегия, прогнози и краткосрочни планове на районния здравноосигурителен бюджет, проучване, събиране и анализиране на медицинска и икономическа информация, свързана със стратегията на здравното осигуряване в района, изготвяне на предложения за разпределение на финансовите ресурси между изпълнителите на медицинска помощ по утвърдена от НРД методика и др.
Същевременно началникът на отдел “Административно и правно обслужване на дейността” осъществява по-широки и различни по обем и съдържание функции, свързани с организиране на административното и правното обслужване на дейността, изследване, анализиране и планиране на финансово-счетоводната дейност, организиране на вътрешния финансов контрол и счетоводството в РЗОК, като изпълнява и длъжността главен счетоводител на РЗОК, т.е. длъжността включва правомощия и задължения, които никога не са изпълнявани от жалбоподателката като началник на закрития отдел.
От представените по делото доказателства се установява, че функциите и задълженията в длъжностната характеристика на жалбоподателката се съдържат в минимална степен в длъжностната характеристика на трансформираната длъжност “главен експерт” в отдел “АПОД”, подписана на 10.09.2015г. от хххх, в която е включено и задължението да оказва методична помощ за прилагане на указанията и методиките, утвърдени от НЗОК, относно здравноосигурителните плащания, каквото задължение съществува и в длъжностната характеристика на закритата длъжност “началник отдел “ЗОБ”. Действително в длъжностните характеристики и на двете длъжности (трансформираната и премахнатата) са предвидени дейности по изготвяне на заявки и отчети за изпълнение на бюджета за здравноосигурителни плащания, но докато първата длъжностна характеристика е свързана с прякото им изпълнение, то втората – е свързана с организацията по изпълнението им, което е различно по вид и съдържание задължение.
При така приетите доказателства настоящият състав на съда счита, че оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108 от ЗДСл, във вр. чл.19, ал.7, т.11а от ЗЗО орган, в предвидената от закона форма, с посочване на фактическите и правните основания за издаването й (съкращаване на длъжността), при спазване на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби, както и в съответствие с целта на закона.
В кръга на притежаваната компетентност на административния орган е правото му да извършва промени и реорганизации в управляваната от него администрация с оглед оптимизиране на дейността й при съобразяване с приетата структура и численост на служителите. Въз основа на ПУДНЗОК и съобразно предоставените му правомощия с разпоредбата на чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможността да внесе промяна в структурата на отделните звена и съответно във вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при която да бъдат съкратени едни и открити други длъжности. При осъществяване на промени в структурата и в организацията на работа в администрацията административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност, която не подлежи на съдебен контрол. Обективирането на това волеизявление в случая е изразено в утвърденото длъжностно разписание, в сила от 10.09.2015 г., въз основа на което е прекратено служебното правоотношение на П.. Релевантното обстоятелство е наличието или липсата на конкретна длъжност като единство от нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика.
Понятието “длъжност в администрацията” е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, трябва да докаже, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на съответната администрация и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, или е намален броят на служителите, които са ангажирани с нейното изпълнение.
С приемането на новото длъжностно разписание, в сила от 10.09.2015 г., е извършена структурна промяна в РЗОК – Добрич, при която оглавяваният от П. отдел е закрит, а длъжността “началник отдел”, която тя е заемала, е премахната. Със закриването на отдел “ЗОБ” длъжността “началник отдел “ЗОБ” не стои като нормативно определена позиция, фигурираща като наименование в щатното разписание, нито като система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Така длъжностите в закрития отдел, включително длъжността, заемана по служебно правоотношение от жалбоподателката, са отпаднали като конкретни позиции от длъжностното разписание, независимо от запазената обща численост на персонала (52 бр.) и преназначаването на служители от закрития отдел в преструктурирания отдел “АПОД”. От сравнителния анализ между длъжностните характеристики на началник отдел “ЗОБ” и началник отдел “АПОД” се установява, че те не са идентични, като функциите на заеманата от жалбоподателката длъжност не са запазени. Единственото сходство е в задълженията относно ръководството и контрола върху работата в отдела, организацията и координацията на задачите и работния процес, изясняването на спорни въпроси и вземането на решения при сложни случаи, но тези задължения са иманентно присъщи на всяка една ръководна длъжност, каквато е и длъжността “началник отдел”, поради което не са достатъчни, за да се приеме, че длъжността на жалбоподателката не е съкратена и продължава да съществува като система от функции и задължения.
Действително налице е известно съвпадение на задълженията на заеманата от жалбоподателката длъжност с тези на трансформираната длъжност “главен експерт” в отдел “АПОД”, заета от хххх, но това е без правно значение, защото се касае за длъжности от различно ниво и компетентности. Освен това констатираното съвпадение е толкова несъществено, че не може да обуслови извод за идентичност или дори сходство между функционалните характеристики на двете длъжности, основано на базата на възложени персонални отговорности и ред за тяхното осъществяване. Независимо от всичко, неоснователно е твърдението на жалбоподателката, че раздел V, т.3 и т.4 от длъжностната характеристика на хххх съответства на техническата част на т.5 от длъжностната характеристика на заеманата от нея длъжност “началник отдел “ЗОБ”, защото задълженията на главния експерт да извършва техническото разпределение на РС на ИПМП и да изготвя протоколи за разпределението на РС не се припокриват с правомощията на началник отдел “ЗОБ” да изследва, анализира, планира и контролира изпълнението на бюджета на РЗОК в частта разходи за здравноосигурителни плащания. Касае се за различни по вид и обем дейности и компетентности, които изключват извода за идентичност на двете длъжности. Не може да се сподели и доводът на жалбоподателката, че отговорностите в раздел 7 и на двете длъжности са еднакви, но дори и това да е така, то не е достатъчно, за да обоснове извод, че заеманата от нея длъжност е запазена като съвкупност от функции, задачи и задължения. Преминаването на част от задълженията и задачите на една длъжност към друга съществуваща макар и преобразувана длъжност, без да е налице тъждество между основните функции и компетентности на двете длъжности, които ги характеризират, не означава, че първата длъжност не е премахната и продължава да се изпълнява. Още повече, че голяма част от изброените функции и задължения на трансформираната длъжност “главен експерт” (оказването на методична помощ, изготвянето на заявки и отчети за изпълнение на бюджета за здравноосигурителни плащания) са съществували под една или друга форма и в старата длъжностна характеристика на длъжността, когато е била причислена към отдел “ЗОБ”, поради което не може да се говори дори за допълването им или доразвиването им с функциите и задълженията на съкратената длъжност “началник отдел “ЗОБ”. Колкото до обстоятелството, че част от преките задължения на трансформираната длъжност “главен експерт”, свързани със спазването на трудовата и бюджетната дисциплина, поддържането на непрекъсната квалификация по здравно осигуряване, неразпространението на факти и обстоятелства, представляващи служебна тайна, спазването на нормативните изисквания по здравословни и безопасни условия на труд, спазването на утвърдените от директора на РЗОК основни процедури, работни инструкции или вътрешни правила и т.н., съвпадат с тези на закритата длъжност “началник отдел “ЗОБ”, това са задължения, които се основават на основните принципи при изпълнение на държавната служба и са общи (типични) за всички държавни служители, поради което не могат да служат като критерии за това, че е налице идентичност между двете длъжности и липсва обективна промяна в утвърденото длъжностно разписание.
При тези данни следва да се приеме, че с извършените промени длъжността, заемана дотогава от П., е съкратена и е преустановено изпълнението на присъщите й функции и компетентности, като освободеният щат е трансформиран в новоразкритата длъжност “старши юрисконсулт” в отдел “АПОД”. При положение, че длъжността “началник отдел “ЗОБ” обективно не съществува и липсва аналогична длъжност (по наименование и/или идентификационни белези), към която да са прехвърлени в пълен обем функциите и задълженията на закритата длъжност, то следва да се приеме, че съкращаването й е реално, а не фиктивно и е осъществен фактическият състав на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката.
Обстоятелството, че с утвърждаването на новото длъжностно разписание, в сила от 10.09.2015г., не са настъпили промени в общата численост на РЗОК – Добрич не означава, че липсва реално съкращаване на длъжността. Вътрешното преструктуриране в отдели и сектори е в рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването с цел оптимизиране на дейността и постигане на най-ефективно функциониране, като преразпределянето или прехвърлянето на част от задълженията на една длъжност за изпълнение на други експертни длъжности също съставлява съкращаване на длъжността. Що се касае до това дали извършената реорганизация е целесъобразна или не е въпрос, който е извън съдебния контрол за законосъобразност на обжалваната заповед. От решаващо значение е само това, че е налице извършено съкращаване на длъжността, като отдел “Здравноосигурителен бюджет” е закрит и единствената щатна бройка за длъжността началник на този отдел е премахната.
Неоснователно е възражението на жалбоподателката, че ответникът е следвало да й предложи една от прехвърлените в отдел “АПОД” длъжности “главен експерт”, която е останала незаета след извършеното преструктуриране, тъй като в ЗДСл няма разписано такова задължение при прекратяване на служебното правоотношение на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, още повече, че вакантната длъжност е с по-ниско нормативно определена позиция и по – ниско експертно и длъжностно ниво, съгласно Класификатора на длъжностите в администрацията. Неоснователно е позоваването в писмената защита на разпоредбата на чл.87а от ЗДСл, защото тя се отнася за случаите на преобразуване на администрацията, преминаване на дейност от една администрация в друга и преминаване на дейност от закрита администрация в друга, които са различни от случаите на прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността, защото имат отношение към администрацията като цяло, а не към нейната структура или отделни нейни звена.
Следователно съобразно установената по делото фактическа обстановка е налице реално основание за прекратяване на служебното правоотношение на П. и заповедта е издадена в съответствие с материалноправните изисквания на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл и целта на закона. С новоутвърденото длъжностно разписание от управителя на НЗОК заеманата от жалбоподателката длъжност е престанала да съществува като наименование и като функционално единство. От друга страна, липсва предвидена нова самостоятелна длъжност с идентична или сходна по характера си дейност по длъжностна характеристика, поради което правото на органа по назначаване да прекрати служебното правоотношение на П. е упражнено законосъобразно.
Не са налице и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като заповедта е издадена след утвърждаване на новата структура и численост на администрацията от управителя на НЗОК по предложение на директора на РЗОК – Добрич съобразно правилата на чл.40 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, както и след утвърждаване на новото длъжностно разписание и новото поименно разписание на длъжностите съобразно изискванията на чл.11 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията.
В съответствие с изложеното, заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката е правилна и законосъобразна, поради което жалбата срещу нея следва да бъде отхвърлена като неоснователна. Колкото до искането в писмената защита за възстановяване на жалбоподателката на заеманата преди уволнението длъжност, дори и да беше направено с жалбата срещу административния акт, е недопустимо поради липса на правен интерес предвид разпоредбата на чл. 122, ал. 1 от ЗДСл, поради което съдът не дължи произнасяне по него.
С оглед на изхода от спора и на основание чл.143, ал.3 от АПК, ответникът има право на юрисконсултско възнаграждение в размер на 380 лева, определено съобразно чл.8, ал.3, във вр. чл.7, ал.1, т.1 от Наредба № 1/09.07.2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
Водим от изложеното, както и на основание чл.172, ал.2 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Е.М.П. ЕГН ********** *** срещу заповед ЗП – № 5/03.09.2015г. на Управителя на НЗОК – София, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение на длъжността началник отдел “Здравноосигурителен бюджет” в РЗОК – Добрич.
ОСЪЖДА Е.М.П. ЕГН ********** *** да заплати на НЗОК – София сумата от 380 лева, сторени разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд на Република България в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.
Административен съдия: