Р Е Ш Е Н И Е
№ 108/30.07.2015г., гр.Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в публично заседание на тридесети юни през две хиляди и петнадесета година в състав :
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СИЛВИЯ САНДЕВА
При участието на секретаря И.Д. като разгледа докладваното от съдия С.Сандева адм. дело № 555 по описа на съда за 2014 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК, във вр. с чл.43, ал.3 от Закона за подпомагане на земеделските производители и е образувано по жалба на Н.Г.М. *** срещу уведомително писмо с изх.№ 02-080-6500/3306 от 12.08.2014г. на изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” – София, с което по подадено общо заявление за подпомагане с УИН 08/280513/75143 на жалбоподателката е отказано финансово подпомагане в общ размер на 12 208, 05 лева по СЕПП и СНДП за кампания 2013г. и са наложени санкции за бъдещ период по СЕПП и СНДП в размер общо на 5369, 75 лева. В жалбата и в допълнителната уточняваща молба от 27.10.2014г. се излагат доводи за неправилност на обжалваното писмо поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и несъответствие с целта на закона, отменителни основания по чл.146, т.3,4 и 5 от АПК. Сочи се, че заявените за подпомагане площи отговарят на изискванията за допустимост и не са налице твърдените от ответника застъпвания. Оспорва се достоверността на вписаните в писмото данни за наддекларирани площи с мотива, че не отговарят на действителното фактическо положение. Твърди се, че актът е издаден при неизяснена фактическа обстановка, без да са извършени необходимите проверки по чл.37 от ЗПЗП. По отношение на недопустимите площи се сочи, че са заявени по мярка 214 “Агроекологични плащания” и са обект на редица проверки през 2013г., при които не са установени никакви отклонения от специфичните екологични изисквания, които са в значителна степен по-големи от тези за поддържането на площите в добро земеделско състояние. Твърди се, че още през 2012г. с протокол № 16/07.12.2012г. и заповед под същия номер и дата на началника на ОСЗ гр.Каолиново е променен начинът на трайно ползване заявените от жалбоподателката площи от “ниви” в “трайни насаждения”, което доказва, че са осъществени необходимите агротехнически мероприятия за поддържането им в добро земеделско и екологично състояние. Възразява се, че цитираните в писмото заповеди на МЗХ за актуализиране на специализирания слой “Площи в добро земеделско състояние” за кампания 2013г. в качеството им на административни актове нямат обратна сила. Освен това те по един недопустим начин определят критериите за площи в добро земеделско състояние в края на текущата календарна година и в началото на следващата календарна година вместо това да бъде извършено в началото на кампанията преди подаване на заявлението за директните плащания. Иска се отмяна на оспореното писмо и присъждане на сторените разноски по делото.
Ответникът – изпълнителният директор на ДФ “Земеделие”-Разплащателна агенция, в писмено становище по делото, оспорва основателността на жалбата. Твърди, че отказът за изплащане на финансово подпомагане се дължи на това, че част от заявените площи попадат извън т.нар. слой, допустими за подпомагане площи, който ежегодно се актуализира и поддържа от МЗХ като част от СИЗП. Този слой е нормативно закрепен и е задължителен за ДФЗ при преценката за състоянието на заявените площи. Той се приема от МЗХ по реда за издаване на общ административен акт, като жалбоподателката е имала възможност да се защити срещу заповедта на МЗХ за обявяването на временния слой за окончателен след обнародването й в Държавен вестник. Претендира присъждане на разноски и юрисконсултско възнаграждение.
Съдът, след преценка на събраните по делото доказателства и въз основа на наведените от страните доводи и възражения, намира следното:
Жалбата е подадена в срок, от легитимирано лице, адресат на административния акт, който засяга неблагоприятно правната му сфера, поради което е процесуално допустима, а разгледана по същество е и основателна.
Жалбоподателката Н.Г.М. е регистрирана като земеделски производител с Уникален регистрационен номер (УНР) 601266 в Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). По силата на сключен с община Каолиново договор за аренда от 05.11.2012г. тя стопанисва общински земеделски земи с обща площ от 414, 422 дка, находящи се в землището на с.Лиси връх, общ. Каолиново.
С общо заявление за единно плащане на площ с УИН 08/280513/75143 за кампания 2013г. М. е поискала подпомагане по СЕПП, СНДП, както и по АЕП, което обаче не е предмет на оспореното в настоящото производство уведомително писмо. От приложената към заявлението таблица на използваните парцели е видно, че декларираните площи за подпомагане са 13 бр. БЗС в землището на с.Лиси връх, общ. Каолиново с обща площ 38, 24 ха с посочен код за култури “трайни насаждения – орехи” по списъка на основните култури и техните кодове за кампания 2013г.
При подаване на заявлението са извършени автоматични проверки на въведените данни, при които е установено, че 12 бр. БЗС са с площ над 0, 05 дка, излизаща извън площите, подходящи за подпомагане за ДПП, а именно: БЗС 43846-109-4 – 2, 42 ха; БЗС 43846-722-1 – 2, 79 ха; БЗС 43846-110-3 – 0, 57 ха; БЗС 43846-109-5 – 1,76 ха; БЗС 43846-723-2 – 0,11 ха; БЗС 43846-1447-1 – 1, 99 ха; БЗС 43846-1435-1 – 1, 69 ха; БЗС 43846-808-2 – 0, 59 ха; БЗС 43846-79-3 – 0, 017 ха; БЗС 43846-109-3 – 0, 73 ха; БЗС 43846-110-2 – 1, 35 ха и БЗС 43846-98-1 – 0, 924 ха. За резултатите от проверките и констатираните несъответствия жалбоподателката е запозната срещу подпис (л.100 и 122).
С уведомително писмо с изх.№ 02-080-6500/6579 от 14.09.2013г. жалбоподателката е уведомена за установени площи, заявени повече от един кандидат в два БЗС – БЗС 43846-109-5 – застъпена площ 0,07 ха и БЗС 43846-79-3 – застъпена площ 0,03 ха. За изясняване на принадлежността на двойно заявените площи М. е поканена да се яви на посочения в писмото адрес и да представи документи, доказващи основанието на което ползва съответните парцели. Към уведомителното писмо са приложени таблица на парцелите, за които са установени застъпвания и опис на представените документи. С декларация за изясняване на принадлежността на площи от 16.10.2013г. жалбоподателката е потвърдила изцяло застъпените площи, като е представила и договори за арендуването им. За двойно заявените площи са уведомени и другите кандидати – К.З.Д. – за БЗС 43846-109-1 и К.К.Ж. – за БЗС 43846-79-2, като и двамата са се отказали от тях, видно от приложените по делото доказателства на л.50 – 64 от делото.
Със заповед № РД09-840/02.12.2013г. на министъра на земеделието и храните е одобрен обновеният специализиран слой “Площи в добро земеделско състояние” за кампания 2013г. като част от СИЗП, като на заинтересованите земеделски стопани е дадена възможност да се запознаят с него и да подават възражения.
С възражение с вх.№ АР-25-11/18.12.2013г. до министъра на земеделието и храните М. е възразила срещу одобрения специализиран слой и е поискала да бъде преразгледан в частта относно заявените от нея 11 бр. земеделски парцели, за които е установено несъответствие между декларираната и площта в добро земеделско състояние (л.207 от делото).
Същевременно със заповед № РД09-114/27.02.2014г. на министъра на земеделието и храните е одобрен окончателният специализиран слой “Площи в добро земеделско състояние” за кампания 2013г. и окончателните цифрови географски данни за слоя и “Физически блокове” са предадени на ДФ “Земеделие” с писмо с изх.№ 13-1672/05.03.2014г.
С писмо с изх.№ 94-1582/22.04.2014г. министърът на земеделието и храните е съобщил на жалбоподателката, че няма промяна в установените недопустими площи и окончателният вариант на специализирания слой “ПДСЗ” е одобрен със заповед на МЗХ. Със същото писмо М. е уведомена, че актуализираният специализиран слой е предаден на ДФЗ за извършване на окончателна оторизация по заявленията за директни плащания, след което РА ще информира всеки земеделски стопанин с официално уведомително писмо, което ще може да бъде обжалвано по административен или съдебен ред (л.216-217 от делото).
С оспореното уведомително писмо с изх.№ 02-080-6500/3306 от 12.08.2014г. на изпълнителния директор на Държавен фонд “Земеделие” е отказано изцяло финансово подпомагане по СЕПП и СНДП за кампания 2013г. по подаденото общо заявление. В акта е посочено, че общата оторизирана сума за получаване е изчислена чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) след извършване на задължителни административни проверки, проверки на място (в съответствие с чл.37 от ЗПЗП) на данните по подаденото заявление, при което е установено, че по схемата за единно плащане на площ (СЕПП) след прилагане на процедурата по чл.58 от Регламент (ЕО) № 1122/2009г. на комисията от 30 ноември 2009 година е оторизирана сума 0 лева. Посочено е, че за част от заявените за подпомагане площи са констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане, поради което и на основание чл.16а, ал.4 от Наредба № 105/22.08.2006г., във вр. чл.43, ал.3, т.4 и т.6 от ЗПЗП (редакция ДВ, бр.40/2014г.) се отказва финансово подпомагане, тъй като кандидатът е заявил площ, която не стопанисва и попадаща извън специализирания слой “Площи в добро земеделско състояние”, обновен и одобрен със заповеди № РД09-840 от 02.12.2013г. и РД09-114 от 27.02.2014г. на министъра на земеделието и храните.
Идентични съображения са изложени и по отношение на плащанията по схемата за национално доплащане на площ (СНДП). В акта е посочено, че за декларираните в заявлението площи за кампания 2013г. по СНДП и след прилагане на чл.37 от ЗПЗП е оторизирана сума от 0 лева. Отново въз основа на констатирани несъответствия с изискванията за финансово подпомагане е отказано оторизиране на суми на основание чл.16а, ал.4 от Наредба № 105/22.08.2006г., във връзка с чл. чл.47, ал.2, т.4 от ЗПЗП (редакция ДВ бр.18/2006г.), тъй като кандидатът е заявил площ, която не стопанисва и попадаща извън специализирания слой “Площи в добро земеделско състояние”.
В табличен вид в писмото са описани площите, за които са констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане по СЕПП и СНПД. В колона 5 на таблиците са вписани площите на БЗС/парцела, установени след извършените административни проверки, в колона 6 е посочена площта, за която са изпълнени всички изисквания, определени в правилата за отпускане на помощ, а в колона 7 – разликата между декларираната и установената площ на БЗС/парцел (наддекларираната площ), като и по двете схеми тя възлиза общо на 16, 82 ха. Следва да се подчертае, че и в двете таблици по СЕПП и СНДП са изброени 12 бр. БЗС с обща площ от 33, 54 ха вместо декларираните 13 бр. БЗС с обща площ от 38, 24 ха, като липсва отразяване в графите за БЗС 43846-109-2 с площ от 4, 70 ха.
Същевременно с писмото са наложени санкции за бъдещ период в общ размер на 5369, 75 лева на основание чл.58 от Регламент 1122/2009г. поради това, че разликата между декларираните площи и установените след административни проверки и/или проверки на място, съгласно чл.37 от ЗПЗП, надвишава 50% от действително стопанисваните площи, като санкциите за СЕПП възлизат на 5211, 14 лева, а за СНДП – на 158, 61 лева.
Уведомителното писмо е съобщено на жалбоподателката с писмо с обратна разписка на 12.09.2014г. (л.49 от делото).
От приложеното по делото писмо с изх.№ 11-5/06.01.2015г. на МЗХ се установява, че заявените от жалбоподателката площи за подпомагане попадат в частта от територията на страната извън извършеното през годината заснемане. Т.е. за тези територии няма актуална за кампанията (от същата година) цифрова ортофото карта (ЦОФК), която да бъде дешифрирана. За тези територии актуализацията на СИЗП и на специализирания слой “ПДЗС” за кампания 2013г. е извършена чрез теренни проверки включително на физическите блокове, в които има заявени площи извън актуалния към момента на кандидатстване “допустим слой”. Физическите блокове, в които М. е заявила площи извън обхвата на специализирания слой “ПДЗС”, са били обект на теренна проверка от страна на общинските/областните служби на МЗХ с оглед на поддържане на СИЗП в актуално състояние. При разглеждане на възражението й срещу обновения специализиран слой е извършена проверка на коректността на нанасяне на констатациите от теренната проверка в базата данни на СИЗП и на специализирания слой “ПДЗС” за съответната кампания, като не са установени технически грешки или пропуски.
От писмения отговор на ответника пък се установява, че заявлението за подпомагане на М. не е определено за извършване на проверка на място по чл.37, ал.3 от ЗПЗП, тъй като не е попаднало в 5 % извадка за извършване на проверка на място.
Съгласно заключението по единичната съдебно техническа експертиза, кредитирано от съда като обективно и компетентно изготвено, заявените от жалбоподателката парцели за подпомагане са в границите на наетите площи от община Каолиново. След справка в ДФ “Земеделие” – РА – София, МЗХ – София, Дирекция “Поземлени отношения и комасация” и запознаване с материалите по извършени проверки на БЗС и парцели на Н.М. във връзка с кампания за подпомагане 2013г. вещото лице е констатирало, че частта от заявените общо 38, 24 ха площи, попадащи в приетия за окончателен допустим слой, са 21, 42 ха. Недопустимите за подпомагане площи извън този слой са общо 16, 82 ха. За установяване на недопустимите площи по заявлението за подпомагане на жалбоподателката са извършени общо два вида проверки – автоматична проверка на въведените данни и теренни проверки. Първата проверка е извършена към датата на подаване на заявлението, като при нея е констатирано излизане извън площите, подходящи за подпомагане, в 12 бр. от заявените парцели, на обща площ от 14, 97 ха. Теренните проверки включват измерване и оглед на място на физическите блокове и на допустимите за подпомагане площи от служители на ОС “Земеделие” Каолиново, като за резултатите от тях са съставени два броя протоколи с №№№ SHU-3-SH-6031/26.08.2013г. и SHU-3-SH-6388/03.09.2013г., одобрени от ОД “Земеделие” гр.Шумен. Според първия протокол, при извършената визуална проверка за състоянието на физически блок 43846-722, в който попада БЗС /парцел 43846-722-1-1, е констатирано, че в целия физически блок включително в парцел 43846-722-1-1 няма допустима за подпомагане площ. Цялата площ от 2, 80 ха е недопустима за подпомагане. При огледа е направена цветна фотоснимка на състоянието на земята, съставляваща приложение № 1.1 към заключението. Физически блок 43846-723, в който попада БЗС /парцел 43846-723-2-1, е обхванат от корекция на контура на ДПП до направеното измерване, като след обработката на измерванията е определено, че констатираната допустима за подпомагане площ е 0, 48 ха, а недопустимата – 0, 17 ха. Физически блок 43846-808, в който попада БЗС/парцел 43846-808-2-1, е обхванат от корекция на контура на ДПП до направеното измерване, като след обработката на измерванията е определено, че констатираната допустима за подпомагане площ е 5, 97 ха, а недопустимата – 2, 38 ха. При огледа са направени цветни фотоснимки за състоянието на земята, съставляващи приложение № 1.2 и 1.3 към заключението. Според втория протокол, при извършената визуална проверка за състоянието на физически блокове с №№ 43846-109, 43846-110, 43846-1435, 43846-1447 и 43846-98, в които подадат заявените от жалбоподателката БЗС/парцели с №№ 43846-109-3-1; 43846-109-4-1; 43846-109-5-1; 43846-110-2-1; 43846-110-3-1; 43846-1435-1-1; 43846-1447-1-1 и 43846-98-1-1, е констатирано, че няма промяна в допустимата за подпомагане площ и се потвърждават данните от автоматичните проверки. При огледа са направени цветни фотоснимки на състоянието на земята, съставляващи приложение №№ 2.1. – 2.8. към заключението на вещото лице. По отношение на БЗС/парцел 43846-79-3-1 няма извършени теренни проверки и измервания. Констатирано е от извършените автоматични проверки, че допустимата площ за този парцел е 0, 50 ха, а недопустимата – 0, 02 ха. При изслушването му в съдебно заседание вещото лице е уточнило, че теренните проверки са осъществени чрез визуален метод, при който не се извършват измервания на парцелите, освен в случаите, при които недопустимите площи са части от имоти. Според заключението на вещото лице, общото за всички изключени от допустимия слой площи, установено при очертаването, както и при автоматичните и теренните проверки, е, че те не са в добро земеделско състояние – необработени, заплевели и с храсти, като установеният процент на наддеклариране е 79 % (16, 82 ха : 21, 37 ха х 100 = 79 % ).
С оглед на изявленията на процесуалния представител на жалбоподателката, че заключението на вещото лице по първата СТЕ възпроизвежда единствено констатациите на органите на ОСЗ, коректността на които се оспорват, са назначени други две експертизи – съдебно агротехническа и комплексна съдебно техническа експертиза с две вещи лица – геодезист и агроном.
Според първата съдебно агротехническа експертиза, кредитирана от съда като обективно и компетентно изготвена, при извършения оглед на място от вещото лице е констатирано, че на всички имоти, предмет на договора за аренда между община Каолиново и Н.Г.М., са засадени орехови дръвчета, като според релефа на отделните имоти междуредовото разстояние е между 7 и 10 метра. Ореховите дръвчета са в нормално състояние и се полагат необходимите грижи за отглеждането им. При изслушването му в съдебно заседание вещото лице е посочило, че прирастът на фиданките към момента на извършване на проверката отговаря на твърдяния момент на засяването им в края на 2012г. Колкото до констатациите на вещото лице за състоянието на имотите и междуредията към момента на огледа (17.12.2014г.), то те са неотносими към спора, тъй като са направени повече от една година след подаване на заявлението за подпомагане, поради което съдът счита, че не следва да ги обсъжда.
От приетата по делото комплексна съдебно техническа експертиза, кредитирана от съда като обективно и компетентна изготвена, се установява, че на всички площи, определени като недопустими за подпомагане, има засадени орехови дръвчета. Над 90 % от тях са разлистени, а останалите са осланени, изсъхнали или с изпочупени или изгризани листни клонки от диви животни. Констатациите по експертизата са направени след идентифициране на терена на спорните недопустими площи и извършен оглед на място на 12.06.2015г. В заключението си вещите лица са посочили, че релефът и почвите на с.Лиси връх са такива, че дръвчетата изпитват затруднения в развитието си, вземайки предвид и факта, че са с агроекологично направление на отглеждане. Съдейки по техния прираст и съобразно релефа на района вещите лица са определили, че дръвчетата са на възраст между 3 и 4 години и са били налични към процесната 2013г. В обясненията си в съдебно заседание в.л. В.А. е посочил, че по GPS координатите върху фотоснимките от теренните проверки на ОСЗ Каолиново може да се установи местоположението на фотоапарата, но не и обектите, които са заснети. В повечето случаи са снимани гранични обекти, като голяма част от местата в района са изоставени, каменисти терени с неправилни форми.
От разпита на св.З.М.З., син на жалбоподателката Н.Г.М., се установява, че през м.ноември 2012г. арендуваните и заявени за подпомагане имоти са засети поетапно с три сорта орехови дръвчета (3900 – 4000 бр.), част от които (около 50 бр.) са подменени през м.април 2013г. Посадъчният материал е закупен от регистриран производител и търговец от гр.Сливен, като фактурирането на стоката е извършено през м.декември 2012г. при получаването на последния транш от дръвчетата. Орехите са засадени комбинирано на отстояние 10 м един от друг, където позволява механизирана обработка и 6/8 м, където теренът е на тераси. През 2013г. обработката на площите продължила с поливането на дръвчетата и обработването на междуредията – механизирано или ръчно – в зависимост от теренните условия. Тази част от междуредията, която позволявала механизирана обработка, е изорана, дискована и култивирана, а останалата – е ръчно обработена. Около 140 дка от междуредията са засети с тикви, които през есента са прибрани за семе. Св.З. се занимава непосредствено със земеделския процес и има преки и непрекъснати наблюдения върху състоянието на спорните площи и извършваните върху тях агротехнически мероприятия през процесната 2013г. Показанията му са конкретни, логични и последователни и се подкрепят от представените от жалбоподателката писмени доказателства, поради което следва да бъдат кредитирани.
Видно от приложените по делото фактура № 204/06.12.2012г., приемо-предавателен протокол № 204 от 06.12.2012г., декларация за автентичност и сортова чистота на стандартен посадъчен материал № 204/06.12.2012г., фирмен документ за качество на стандартен посадъчен материал № 204/06.12.2012г., всичките издадени от ЗП С. З. К., разрешение за производство и заготовка на овощен и лозов посадъчен материал № 2166/26.01.2011г., издадено от ИАСАС – София, удостоверение за производство, заготовка и търговия на едро на овощен и лозов посадъчен материал № 3944/26.01.2011г., издадено от ИАСАС – София, в края на 2012г. жалбоподателката е закупила 4000 бр. орехови дръвчета от три сорта (Извор 10, Шейново и Дряновска) от ЗП С. З. К. от гр.Сливен – лицензиран производител, заготвител и търговец на овощен и лозов посадъчен материал.
Непосредствено след засаждането на ореховите дръвчета е променено трайното предназначение на земеделските имоти от ниви на трайни насаждения, съгласно представените по делото заповед № 16/07.12.2012г. на началника на ОСЗ – Каолиново, протокол № 16/07.12.2012г., изготвен от комисия в състав двама служители на ОСЗ – Каолиново, представител на лицензирана геодезическа фирма и жалбоподателката – арендатор на имотите, както и 13 броя скици, издадени от ОСЗ – Каолиново. В горецитирания протокол от 07.12.2012г. е посочено изрично, че след контролно трасиране на точки от имотите и оглед на място е констатирано, че имотите са засадени с орехи. От съпоставката между този протокол и протоколите от теренните проверки се установява, че служителите от ОСЗ Каолиново, които са участвали в процедурата по промяна на предназначението на земите и са правили оглед на имотите през м. декември 2012г., са същите, които са извършили и специализираните теренни проверки на място през м.август и септември 2013г.
На 21.12.2012г. жалбоподателката е сключила договор за контрол и сертификация съгласно Регламент (ЕО) 834/2007г. с “Кю Сертификейшън” АД като контролиращ орган. Видно от дневник на мероприятията за 2013г., заверен от контролния орган в началото и в края на годината, инспекторски доклад с вх.№ 021591 от 22.02.2013г., инспекторски доклад с вх.№ 028073/27.09.2013г. и сертификационно писмо № 01/2013-BG466/26.02.2013г., през 2013г. са извършвани редица селскостопански дейности в декларираните за подпомагане площи като оран и култивиране на междуредията, сеитба на тикви, пръскане на трева и храсти в междуредията, ръчно копане, косене на плевели и храсти, поливане на орехите и др., като при извършените планови инспекции от контролния орган не са констатирани нарушения на изискванията и правилата за сертификация на продукти на биологичното производство.
При така очертаната фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи :
Оспореното уведомително писмо е издадено от компетентен орган в кръга на неговите правомощия – изпълнителния директор на Държавен фонд “Земеделие”, който съгласно чл.20а от ЗПЗП е изпълнителен директор и на Разплащателната агенция и организира и ръководи дейността й. Държавен фонд “Земеделие” е акредитиран за изпълняващ функциите на единствена разплащателна агенция за Република България за прилагане на Общата селскостопанска политика на ЕС (чл.11а от ЗПЗП), като съгласно §1, т.13 от ДР на ЗПЗП Разплащателната агенция е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на пазарни мерки включително интервенция на пазарите на земеделски продукти по правилата на законодателството на Европейския съюз.
Актът е издаден и в необходимата писмена форма, но при допуснати съществени процесуални нарушения, липса на фактически мотиви и в противоречие с материалноправните разпоредби. От съдържанието на уведомителното писмо е видно, че основанието за отказ за плащане по двете мерки СЕПП и СНДП е, че 16, 82 ха от общо заявените за подпомагане площи, излизат извън площите, подходящи за подпомагане, тъй като не попадат в специализирания слой “Площи в добро земеделско състояние”, като наддекларираната площ надхвърля с 50 % установената площ – чл.16а, ал.4 от Наредба № 105/22.08.2006г., във вр. чл.43, ал.3, т.4 и т.6 от ЗПЗП – за СЕПП и чл.47, ал.2, т.4 от ЗПЗП – за СНДП.
Създаването и правното действие на специализирания слой “Площи в добро земеделско състояние” (сега “Площи, допустими за подпомагане” ) са регламентирани в Наредба № 5 от 22.08.2006г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). Според чл.16а, ал.1 от същата, в приложимата му редакция ДВ бр.101/2012г., Министерството на земеделието и храните създава в СИЗП специализиран слой “Площи в добро земеделско състояние”, който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5/2010г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Специализираният слой се създава, за да : 1. се използва от РА за административни проверки на подадените заявления за подпомагане съгласно чл.37, ал.2 от ЗПЗП и 2. да улесни земеделските стопани при заявяване на земеделските парцели за подпомагане. Ал.2 на същия текст казва, че специализираният слой “ПДЗС” се обновява ежегодно чрез включване или изключване на площи с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите въз основа на методическите указания по чл.12а, а ал.3 (сега ал.5), че след приключване на обновяването по ал.2 МЗХ предоставя еднократно или на етапи актуализирания специализиран слой на РА за извършване на повторни административни проверки съгласно чл.37, ал.2 от ЗПЗП на подадените заявления. Съгласно следващата ал.4 (сега ал.6), въз основа на получения специализиран слой и извършените повторни административни проверки РА може да извърши частично или пълно плащанията на площ.
Следователно включването или изключването на определени площи от специализирания слой “ПДЗС” като основание за отказ или за пълно/частично плащане на площ по СЕПП и СНДП зависи от това дали те отговарят на изискванията и критериите за допустимост по Наредба № 5/10.03.2010г. (понастоящем отменена, но действащата към момента на провеждане на кампания 2013г.). Според чл.8 и чл.9 от тази наредба, които регламентират общите условия за допустимост за подпомагане на земеделските площи, допустима за подпомагане по схемите за плащане на площ по чл.1, ал.2 е частта от използваната земеделска земя по чл.3 (земеделски площи, заети от обработваема земя, постоянни пасища, трайни насаждения и семейни градини), която се поддържа в добро земеделско състояние, независимо дали се използва за производство на земеделска продукция. В добро земеделско състояние е използваната земеделска площ, която е достъпна за извършване на земеделска дейност – липсват природни пречки, които блокират достъпа и използването на площта за земеделска дейност; използването на земеделската площ за извършване на земеделска дейност не е забранено с нормативен или административен акт и земеделската площ се използва за извършване на земеделска дейност през съответната стопанска година като част от физически блок, като земеделска дейност е производството на земеделски продукти, включително прибиране на реколтата от трайни насаждения и производство на биомаса, поддържането на земята под угар и използването й като постоянно пасище. В чл.11 от същата наредба са уредени специалните условия за допустимост за подпомагане на трайните насаждения, като те се приемат в добро земеделско състояние, когато : 1. най-малко 70 % от растенията, включени в масива, са живи (неизсъхнали) и 2.почвената повърхност се поддържа с подходящи обработки или косене според прилаганите системи (угарна, чимово- мулчирна, мулчирна и ливадно зачимяване).
Няма спор по делото, че декларираните от жалбоподателката площи са заети с трайни насаждения – орехи, поради което, за да се приеме, че спорните 16, 82 ха от тях са недопустими за подпомагане и излизат извън специализирания слой “ПЗДС”, е необходимо да бъде установено, че те не отговарят както на общите изисквания по чл.8 и чл.9, така и на специалните изисквания по чл.11 от Наредба № 5/2010г. Само при изясняване на обстоятелствата дали най-малко 70 % от растенията, включени в масива, са живи (неизсъхнали) и почвената повърхност се поддържа с някои от предвидените подходящи обработки може да се определи допустимата и/или недопустимата площ за подпомагане по СЕПП и СНДП. Видно обаче от събраните по делото доказателства, тези факти и обстоятелства не само не са изяснени, но въобще не са и изследвани включително и при направените специализирани теренни проверки на място, въз основа на които е извършена актуализацията на СИЗП и на специализирания слой “ПДЗС” за физическите блокове, в които жалбоподателката е заявила площи за подпомагане. В протоколите за извършените теренни проверки не се съдържат констатации за причините, поради които спорните площи следва да бъдат изключени от допустимата площ. От приложените по делото цветни карти на заявените от жалбоподателката БЗС, в които са очертани декларираните и подходящите площи, също не могат се изведат данни за това. Едва в заключението си вещото лице по единичната съдебно техническа експертиза сочи за първи път, че спорните площи са изключени от допустимия слой, защото не са в добро земеделско състояние – необработени, заплевели и с храсти. То обаче също не изяснява какви са конкретните факти и обстоятелства, довели до изключването на всеки един БЗС/парцел или част от БЗС/парцел поотделно от допустимия слой. Приложените към протоколите за теренни проверки цветни фотоснимки, които освен това касаят само 11 от общо 13 – те заявени БЗС, не са от естество да обосноват извод за недопустимост на площите, защото са направени избирателно и не отразяват състоянието на целите БЗС/парцели за периода. Още по-малко пък те допринасят за изясняване на въпроса дали са спазени специалните изисквания на чл.11 от Наредба № 5/2010г. относно броя на живите растения в масивите и използваните обработки в тях. От визуалния преглед на снимките се установява, че на голяма част от тях са снимани зелени плетове, дървесни пояси, синори, които по правилото на чл.17 от Наредба № 5/2010г. са допустими за подпомагане линейни елементи на заобикалящата среда, ако тяхната ширина не надхвърля 2 метра. В случая проверяващите служители от ОСЗ Каолиново не са изследвали това обстоятелство, за да се приеме, че заснетите плетове, синори и др. линейни елементи не могат да се включат в подлежащата на подпомагане площ. Не без значение е и обстоятелството, че почвената повърхност при отглеждането на трайни насаждения се поддържа със специфични обработки, част от които допускат нейното затревяване или изкуствено покриване с органични материали като слама, сено, листа, кора и др. Така според легалните определения на подходящите обработки на трайни насаждения, дадени в §1, т.7, 8, 9, 10 и 11 от ДР на Наредба № 5/2010г., “угарна система” е основна система за поддържане на почвената повърхност в трайните насаждения посредством периодични обработки и/или хербициди”; “мулчирна система” е система, при която се създава изкуствена покривка (мулч) върху повърхността на почвата (слама, сено, стъблени и листни отпадъци, торф, полиетиленово фолио и др.); “чим” е затревена почвена повърхност с многогодишни житни или други тревни смески; “чимово – мулчирна система” е система за поддържане на постоянен чим, като тревата се окосява периодично и се оставя на място за мулчиране на почвата, а “ливадно зачимяване” е изкуствено поддържане на почвената повърхност в чим. По делото липсват каквито и да е доказателства тези факти и обстоятелства да са взети предвид при визуалния метод на контрол, използван от служителите на ОСЗ при теренните проверки на място, което поставя под съмнение коректността на направените от тях констатации за състоянието на площите, определени като недопустими за подпомагане.
От друга страна, за част от заявените БЗС липсват изобщо направени теренни проверки на място – така БЗС/парцел 43846-79-3-1 на площ от 0, 52 ха и БЗС/парцел 43846-109-2-1 на площ от 4, 70 ха, а по отношение на втория БЗС липсват изобщо и констатации за неговата недопустимост или допустимост в уведомителното писмо (изброените в табличен вид БЗС са 12 вместо общо заявените 13). По отношение на първия БЗС 43846-79-3-1 констатацията за недопустимост на част от него се основава единствено на автоматичните проверки на въведените данни към момента на подаване на заявлението, които пък се основават на данните от предишната кампания за 2012г., когато стопанисваните от жалбоподателката площи все още не са били засети с орехови дръвчета.
Следователно оспореното писмо е издадено при допуснати съществени процесуални нарушения на чл.35 и чл.36 от АПК – издадено е без да са изследвани фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да са събрани служебно доказателства за това. От оспореното писмо, а и от административната преписка не става ясно кои са причините за приемане на имоти или части от имоти за недопустими. В уведомителното писмо е посочено само, че кандидатът е заявил площ, която не стопанисва и попадаща извън специализирания слой “ПДЗС”, но не и какви са съображения за това. Конкретните обстоятелства във връзка с попадането на площи извън допустимия слой стават ясни след заключението на вещото лице по първата СТЕ, но то не може да замести или да допълни волята на административния орган, която трябва да е ясно и точно изразена в административния акт. Липсата на конкретни фактически установявания защо спорните площи не подлежат на подпомагане и в какво се състои тяхната недопустимост на практика води до немотивираност на акта и неяснота относно приложението на материалния закон, което ограничава правото на защита на жалбоподателя и препятства осъществяването на съдебен контрол за законосъобразност на акта.
Дори и да се приеме, че конкретните фактически основания за недопустимост на спорните площи се съдържат в приложените протоколи за извършени административни и теренни проверки, то те се опровергават от събраните по делото писмени и гласни доказателства, както и от агротехническата и комплексната техническа експертизи, от които се установява категорично, че в стопанисваните от жалбоподателката масиви включително и в наддекларираните площи повече от 90 % от насажденията в тях са живи и са поддържани в добро състояние, извършвани са множество агротехнически мероприятия за поддържане на междуредията и почвената повърхност като оран, косене, пръскане и др., т.е., че са налице условията по чл.11 от Наредба № 5/2010г. за определяне на трайните насаждения в добро земеделско състояние. Следователно изводите на административния орган за наличие на недопустими площи не отговарят на действителното фактическо състояние и отказът мотивиран на това основание се явява незаконосъобразен по същество. Освен това оценката за недопустимост не е направена по критериите на чл.11 от Наредба № 5/2010г., в резултат на което допустимата и недопустимата площ не е реално определена в съответствие със нормативните изисквания и законът е приложен неправилно.
Преценката дали спорните площи правилно са изключени от допустимия слой не се възпрепятства от факта, че е налице влязла в сила заповед на МЗХ, с която е одобрен окончателният специализиран слой “ПДЗС”, в който се включват допустимите за подпомагане площи по смисъла на Наредба № 5/2010г. Специализираният слой представлява геореферирана графична база от данни за площите, допустими за подпомагане за съответната кампания, изграден на базата на актуални ортофокарти и сателитни изображения на територията на страната за съответната година. Въпросната електронна база данни за годните за подпомагане площи е част от СИЗП, която е част от ИСАК. От тях се взема информация при извършване на административните проверки, на базата на която се генерират и уведомителните писма.
Актуализираният специализиран слой е основният, но не и единственият факт за вземане на решенията за отказ или плащане на площ, което следва и от целта на самия слой да отразява реалното състояние и ползване на площите въз основа на методическите указания по чл.12а. Следователно при наличието на факти и обстоятелства, опровергаващи истинността/коректността на данните в одобрения специализиран слой, няма пречка те да бъдат съобразени както от Разплащателната агенция при извършване на окончателната оторизация и плащания на площ за съответната година, така и от съда при осъществяване на контрол за законосъобразност на актовете на РА. Аргумент в подкрепа на този извод е и от разпоредбата на чл.28, ал.2 от Регламент (ЕО) № 1122/2009/ЕО/ на Комисията от 30.11.2009г., съгласно която данните за наличието на нередности, получени в резултат на кръстосани проверки, могат да бъдат следвани от всякакви друга подходяща административно процедура и ако това е целесъобразно, от проверка на място. След като е предвидена възможността за извършване на допълнителни проверки, то значи, че могат да се формират и други изводи, различни от тези, които следват от допустимия слой. При това положение допустимо е в производството по обжалване на актовете на РА засегнатите лица да оборват констатациите на компетентния орган за наличие на недопустима за подпомагане площ без значение дали са обжалвали заповедта на МЗХ за одобряване на окончателния специализиран слой или не, както неоснователно се твърди от страна на ответника.
Дори и да се приеме, че е налице влязъл в сила общ административен акт за одобряване на окончателния специализиран слой, това не отменя задължението на административния орган да спазва общите процесуални изисквания за издаване на ИАА при изяснена фактическа обстановка и пълнота на доказателствата. След като в случая са установени несъответствия при кръстосаните проверки и жалбоподателката изрично е възразила срещу тях още в производството по обновяване на специализирания слой по реда на чл.16б, ал.2 от Наредба № 105/2006г., административният орган е бил длъжен да назначи допълнителни проверки, включително и проверки на място, с които да установи обективно, всестранно и пълно относимите факти. Като не е сторил това, ответникът не е изяснил в пълна степен верността на установените несъответствия, нито причините, довели до тези несъответствия, с което е допуснал съществени нарушения на административно производствените правила, а оттам и нарушение на материалния закон, стигайки до погрешни правни изводи относно подпомагането на земеделския производител. И това е така, защото ако не бяха допуснати тези процесуални нарушения, административният орган щеше да дойде до друг извод, че спорните площи са отговаряли на всички изисквания за допустимост за подпомагане и не е имало основания за изключването им от допустимия слой, респективно за постановяване на отказ за плащане по СЕПП и СНДП. Т.е. касае се за нарушения, които рефлектират пряко върху съдържанието на акта и го правят незаконосъобразен по същество.
Въз основа на гореизложеното съдът намира, че обжалваното уведомително писмо в частта на постановения с него отказ за финансово подпомагане е незаконосъобразно като издадено в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени процесуалния нарушения и липса на мотиви, поради което следва да бъде отменено в тази му част. Незаконосъобразността на отказа за финансово подпомагане влече незаконосъобразността на писмото и в частта на наложените с него санкции за бъдещ период по СЕПП и СНДП, поради което то следва да бъде отменено и в тази му част.
С оглед на естеството на акта и констатираните пороци преписката следва да бъде върната на административния орган за ново произнасяне по заявлението за общо подпомагане със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.
Предвид на изхода от спора, както и на основание чл.143, ал.1 от АПК, жалбоподателката има право на разноски по делото в размер на 710 лева, които следва да бъдат възстановени от бюджета на ДФ “Земеделие” – РА – София. На ответната страна не се следват разноски.
Водим от горното и на основание чл. 172, ал.2 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на Н.Г.М. *** уведомително писмо с изх.№ 02-080-6500/3306 от 12.08.2014г. на изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” – София, с което по подадено общо заявление за подпомагане с УИН 08/280513/75143 на жалбоподателката е отказано финансово подпомагане в общ размер на 12 208, 05 лева по СЕПП и СНДП за кампания 2013г. и са наложени санкции за бъдещ период по СЕПП и СНДП в размер общо на 5369, 75 лева.
ВРЪЩА преписката на изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” – Разплащателна агенция – София за ново произнасяне по заявлението за плащане при спазване на указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на настоящото решение.
ОСЪЖДА ДФ “Земеделие” – Разплащателна агенция – София да заплати на Н.Г.М. ЕГН ********** *** сумата от 710 лева, сторени разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО може да бъде обжалвано с касационна жалба в 14 – дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен съд на Република България.
Административен съдия :