Р Е Ш Е Н И Е
№ …………../26.05.2011 година, град Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито съдебно заседание на двадесет и шести април през две хиляди и единадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛАНА БОРИСОВА
ЧЛЕНОВЕ: СИЛВИЯ САНДЕВА
ТАНЯ Д.
при секретаря И.Д. и окръжния прокурор на ДОП МИЛЧО КАМЕНСКИ, сложи за разглеждане к. адм. дело № 186 по описа на съда за 2011 год., докладвано от съдията С. Сандева и за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на глава ХІІ от АПК.
Образувано е по касационна жалба на И.Х.Р. ЕГН ********** *** срещу решение № 18 от 21.02.2011 год. по адм. дело № 581/2010г. по описа на Районен съд – гр.Ген.Тошево, с което е отхвърлена жалбата му срещу отказ с изх.№ ВС-17-995/07.06.2010г., издаден от ОС “Земеделие” – гр.Ген.Тошево.
В жалбата се твърди, че решението е необосновано и неправилно поради нарушение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Изразява се несъгласие с изводите на съда, че обжалваният отказ е постановен при спазване на административнопроизводствените правила и правилно приложение на материалния закон. Счита се за неправилно становището му, че към датата на постановяване на отказа жалбоподателят не отговарял на условията по Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго по същество, с което да се отмени отказът на общинската служба по земеделие като незаконосъобразен.
Ответникът ОС “Земеделие” гр.Ген.Тошево, чрез началника си, в писмено становище по делото, оспорва основателността на касационната жалба.
Представителят на ДОП дава заключение, че решението на ГТРС е обосновано и законосъобразно и следва да бъде оставено в сила.
След като прецени събраните по делото доказателства и взе предвид становищата на страните, касационният съд намери за установено следното:
Жалбата е подадена в срока по чл. 211 АПК, от легитимирана страна с правен интерес от обжалване на решението, като неизгодно за нея и е процесуално допустима, поради което подлежи на разглеждане по същество.
По делото не е имало спор по фактите. От данните по административната преписка се установява, че с решение № 34/03/18.10.2002г. на ОС “Земеделие” – гр.Ген.Тошево, издадено на основание чл.20 от ЗСПЗЗ, чл.42 от ППЗСПЗЗ и чл.18 от НОБМГ, е признато на И.Х.Р. правото на оземляване, с предимство по реда на чл.21, ал.1 от ЗСПЗЗ, чрез отдаване под наем на поземлен имот с площ от 12, 000 дка, част от поземлен имот от ДПФ, представляващ имот № 033112, целият на площ от 96, 927 дка, категория трета, местност “Конакьой” по КВС за землището на с.Красен, общ.Ген.Тошево. Въз основа на това решение, между директорът на ОДЗ – Добрич и Р. е сключен договор № ДО-05-140/02.01.2003г. за отдаване под наем на горепосочения земеделски имот за срок от 5 години. В заключителните разпоредби на договора е включена уговорката оземленото лице да може да поиска в едномесечен срок от изтичане на срока на договора да придобие правото на собственост върху ползваните земи, като в този случай изплатеният наем се приспада от стойността на земята за оземляване. С молба с вх.№ ВС-17-4414/31.10.2007г. до ОС “Земеделие” гр.Ген.Тошево жалбоподателят е заявил желание да придобие собствеността върху ползвания от него имот чрез заплащане на стойността на земята на основание сключения договор за наем и изтичане на срока на договора. Вместо това между Р. и директора на ОД “Земеделие” – Добрич е подписан анекс без дата и година, с който срокът на действие на договора е удължен с още 2 години, считано от стопанската 2007/2008г.
Същевременно с вноска бележка от 05.11.2008г. Р. е внесъл по сметка на МЗГ София сумата от 399, 44 лева, като основание за плащането е посочено “придобиване право на собственост от ДПФ”. Една година по-късно на 06.11.2009г. жалбоподателят е внесъл по същата сметка сумата от 32, 56 лева, като в операционната бележка за плащане е пояснено, че става дума за преизчисление към еднократно плащане на земя от ДПФ. Впоследствие Р. е депозирал пред общинската служба по земеделие декларация за семейното и имотното си състояние с дата от 08.12.2009г., удостоверяваща, че съпругата му притежава 15, 667 дка земеделска земя, както и удостоверение за постоянен адрес, установяващо, че постоянният му адрес е в с.Красен.
С писмо №9166-176/30.10.2010г. на МЗХ-София, подписано от директорите на Дирекция ”Земеделие” и Дирекция “Поземлени отношения”, са дадени указания до областните дирекции “Земеделие” за извършване на проверки преди издаване на решенията по чл.21, ал.6 от НОБМГ. В обхвата на проверките е включено и това дали лицата, подали заявления по чл.4, ал.4 от НОБМГ и §23 ПЗР на ППЗСПЗЗ, отговарят на условията за оземляване, съгласно чл.7, чл.8 и чл.9, ал.1 от НОБМГ. С писмо с изх.№ 130-17-995/07.06.2010г. ОС “Земеделие” гр.Ген.Тошево е отказала на жалбоподателя закупуване на имота, с който е оземлен, на основание горецитираното писмо от МЗХ и с мотива, че притежаваната от него и домакинството му земя надвишава размера, определен в §1 от ДР на ППЗСПЗЗ за малоимотни граждани. В писмото е посочено изрично, че се издава във връзка с молбата на Р. с вх.№ ВС-17-4414/31.10.2007г. Посочено е още, че молбата е постъпила по реда на §23, ал.1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ и е за закупуване на имота от жалбоподателя, който се ползва по силата на решение за оземляване № 34/03/18.10.2002г., сключен договор за наем от 02.01.2003г. и двегодишен анекс към него за отдаване под наем на земи от ДПФ по реда на чл.4, ал.3 от НОБМГ.
Именно това писмо – отказ е било предмет на жалбата пред районния съд, който я е отхвърлил с обжалваното решение. За да постанови този резултат, съдът е приел, че в чл.4, ал.1 и ал.4 от НОБМГ е посочено, че оземляването се извършва чрез прехвърляне на правото на собственост или чрез отдаване под наем, какъвто на практика е конкретният случай, като след изтичането на срока на договора за наем оземлените лица могат в едномесечен срок да поискат от министерството на земеделието, съответно от общината, придобиване правото на собственост върху ползваните от тях земи. Горният едномесечен срок е коригиран с разпоредбата на §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, приет с ПМС № 188/24.07.2009г., в която се дава възможност на оземлените вече лица чрез отдаване под наем в 3 месечен срок от влизане на постановлението в сила да поискат от общинската служба по земеделие да придобият правото на собственост преди изтичането на срока на договора за наем. Посочил е, че с разпоредбите на чл.7, 8 и 9 от НОБМГ са поставени ограничителни условия за придобиване на правото на оземляване, сред които и това притежаваната или подлежащата на възстановяване земя да не надвишава размера, определен в §1 от ДР на ППЗСПЗЗ за малоимотни граждани. Посочил е също така, че към момента на постановяване на отказа съпругата на жалбоподателя Т.Г.Р. е притежавала в собственост земеделски недвижим имот от 15, 667 дка. И тъй като това е над нормативно установения размер земеделска земя по смисъла на §1 от ДР на ППЗСПЗЗ, във вр. чл.8, т.2 от НОБМГ, районният съд е приел, че жалбоподателят не отговаря на условията за безимотен или малоимотен гражданин, за да има правото, след като е изтекъл договора му за наем, да бъде оземлен чрез придобиване на собствеността върху процесния имот. По изложените съображения и след като е преценил, че са спазени изискванията за форма и съдържание на акта по чл.59, ал.1 и ал.2 от АПК, съдът е направил извода за законосъобразност на обжалвания отказ, поради което е отхвърлил жалбата срещу него.
Така постановеното решение е правилно като краен резултат, но не по изложените в него мотиви.
Оземляването по смисъла на чл.20 от ЗСПЗЗ е предоставянето на земя от държавния или общинския поземлен фонд на безимотни или малоимотни граждани чрез прехвърляне на правото на собственост или отдаване под наем, при условия и по ред, определени от Министерския съвет. По силата на тази законова делегация е издадена Наредбата за оземляване на малоимотни и безимотни граждани (по – нататък Наредбата), в чл.4, ал.1 на която са възпроизведени двата начина на оземляване. В ал.4 пък на същия текст е предвидена възможността в едномесечен срок от изтичане на договора за наем оземлените лица да поискат от МЗХ, съответно от общината, придобиване правото на собственост върху ползваните от тях земи, като в този случай изплатеният наем за срока на договора се приспада от стойността на земята за оземляване.
С оглед на присъединяването на България към ЕС и изтичането на тригодишния срок на преходните мерки за прилагане на института на оземляване със статут на съществуваща държавна помощ, съгласно договора за присъединяване на България и Румъния към ЕС, приложение V, раздел 3 “Земеделие”, б.”б” във вр. чл.88, пар.1 от Договора за създаване на ЕО, е въведен преходен режим за приключване на започнатите процедури за оземляване на безимотни и малоимотни граждани. С разпоредбите на §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ е предвидена възможността до края на 2009г. оземлените лица предсрочно да внесат сумите за придобиване на земите от ДПФ и ОПФ, с които са били оземлени чрез наем или в собственост. Във връзка с това на оземлените лица чрез отдаване под наем е даден тримесечен срок от влизане в сила на изменението да поискат от общинските служби на земеделието да придобият правото на собственост преди изтичането на срока на договора за наем, като е предвидено изплатеният наем за срока на договора да се приспада от стойността на земята за оземляване.
По естеството си искането по §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ не се различава от това по чл.4, ал.4 от Наредбата. Това, което ги отличава най-вече, е срокът за подаване на искането за придобиване правото на собственост, който в единия случай е изместен напред, за да се преодолее изискването правото на собственост върху отдадените под наем земи да се придобива от оземлените лица след изтичане на срока на договора за наем. И в двата случая обаче става дума за облекчен привилегирован ред за придобиване на правото на собственост върху земеделски земи, включени в ДПФ или ОПФ, от оземлените с тях лица, а не за преминаване от един вид оземляване към друг, както неправилно е преценил районният съд. Именно затова в наредбата и в правилника е предвидено изплатеният наем за срока на договора да се приспадне от стойността на земята за оземляване, т.е. не се касае за първоначално оземляване с първоначално определяне на стойността на земята за оземляване, а за самостоятелна нормативно призната преференция на една определена категория лица – оземлени лица чрез отдаване под наем. Ето защо, окачествявайки искането за изкупуване на касатора като искане за оземляване, районният съд неправилно е приел, че по отношение на него са приложими разпоредбите относно първоначалното оземляване.
В случая, на първо място, съдът не е направил изобщо разграничение между двете хипотези по чл.4, ал.4 от НОБМГ и §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, а е приел, че с последната разпоредба е коригиран само срокът за подаване на искането. В този смисъл той не е констатирал, че административният орган неправилно е разгледал молбата на касатора по чл.4, ал.4 от НОБМГ като искане за изкупуване по смисъла на §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, без да са налице основания за това.
В конкретния казус искането на Р. с вх.№ ВС-17-4414/31.10.2007г. е подадено в срока и при условията на чл.4, ал.4 от НОБМГ. Сключеният между него и директорът на ОДЗ – Добрич договор № ДО-05-140/02.01.2003г. за отдаване под наем на имота, с който е бил оземлен, е изтичал през стопанската 2006/2007г., т.е. на 01.10.2007г. и именно в едномесечния срок от прекратяване на договора съгласно чл.4, ал.4 от НОБМГ касаторът е подал молбата си за придобиване на собствеността върху ползвания от него имот, по която не е имало произнасяне до момента на постановяване на изричния отказ от 07.06.2010г.
С въвеждането на §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ и при наличието на анекс за продължаване на срока на действие на договора за наем с още две стопански години, за жалбоподателя е възникнала възможността в тримесечен срок от влизане в сила на изменението да поиска от общинската служба по земеделие да придобие собствеността върху земята, с която е оземлен чрез наем, преди изтичането на срока на договора за наем. Касае се обаче за нововъзникнало право на преференциално закупуване, което макар и да има същите правни последици, е самостоятелно и независимо право от това по чл.4, ал.4 от НОБМГ, което се реализира по друг ред и при други предпоставки. Затова за валидното му упражняване е било необходимо да бъде подадена нова устна или писмена молба в горепосочения тримесечен срок, в която изрично да бъде посочено, че се иска да бъде придобито правото на собственост върху ползвания имот преди прекратяване на договора за наем. Принципно заявеното желание в един по-ранен момент не е равнозначно на подадена молба по §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Ето защо, не може да се приеме, че молбата за закупуване по чл.4, ал.4 от НОБМГ играе ролята на молба за закупуване по §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Жалбоподателят не е твърдял да е подавал друга молба за закупуване на имота, дори и устна, а и между страните не е имало спор, че произнасянето на органа е инициирано по молбата му от 2007г. Действително има данни по делото, че той е внесъл сумите за придобиване на имота, но, на първо място, първоначалната сума е била преведена през м.ноември 2008г., т.е. преди влизане в сила на §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ на 08.08.2009г., и, на второ място, плащането на цената за закупуването на имота не е достатъчно, за да се приеме, че е било отправено ново искане по смисъла на горецитираната разпоредба. Касае се за абсолютна процесуална законова предпоставка за започване на производството, която следва да е надлежно установена, а не да се извежда и тълкува.
Следователно, произнасяйки се по молбата по чл.4, ал.4 от НОБМГ по реда на §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, административният орган е направил недопустимо смешение между двете процедури, без да отчете различията и спецификите между тях. Тази грешка е възпроизведена и от районния съд, който изобщо не е съобразил този факт и не е изпълнил задълженията си във връзка със служебното начало.
На следващо място погрешното квалифициране на изкупуването като способ за оземляване е довело и до погрешното разбиране на съда, че по отношение на касатора следва да са налице предпоставките по чл.7, чл.8 и чл.9 от Наредбата. Касае се за различни правни уредби с различни правни последици и е недопустимо по пътя на тълкуването да се релевират изисквания от едната по отношение на другата. Самостоятелното съществуване на двете уредби е обусловено от обстоятелството, че при едната се признава правото на оземляване, а при другата – правото на придобиване на собствеността върху земята, с която лицето е било оземлено чрез наем. Действително правната регламентация на правото на преференциално изкупуване се съдържа в Наредбата за оземляване на малоимотни и безимотни граждани, но това е така, защото негови адресати (носители) са оземлените лица чрез отдаване под наем. Оземлените лица обаче не следва да се отъждествяват с кандидатите за оземляване при първоначално оземляване. Съдържанието на понятието “кандидат за оземляване” не е аналогично на понятието “оземлено лице” и предпоставките за дефинирането им са различни. Правоимащи лица по смисъла на чл.4, ал.4 от наредбата, а така също и на §23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ са тези лица, които веднъж вече са били преценени с оглед на критериите по чл.7, чл.8 и чл.9 от наредбата и им е било признато правото на оземляване чрез отдаване под наем. Ако изискванията за първоначално оземляване се отнасяха и за тях, законодателят не би направил разграничение между двете процедури по оземляване, респ. изкупуване. Това следва и от систематичното място на правилата, уреждащи реда и условията по закупуване на ползваните земеделски земи. Разпоредбите на чл.21, ал.5 и ал.6 се намират в раздел ІІІ “Технически дейности”, а не в раздел ІІ “Ред за оземляване”, т.е. това, което се изисква по процедурата по оземляване, вкл. и съответствието с условията по чл.7, чл.8 и чл.9 от Наредбата, вече е станало и проверено, а правото на изкупуване е самостоятелна правна последица от факта на оземляване на лицето чрез отдаване под наем и добросъвестното изпълнение на задълженията му по договора за наем и чл.26 от Наредбата. Логическият анализ на цялостната правна уредба по изкупуването разкрива, че с нея се цели да се нормират правоотношения, възникнали след процеса на първоначално оземляване, при които не се проверяват наново предпоставките по чл.7, чл.8 и чл.9 от Наредбата. Обратното схващане, което свързва възникването на правото на изкупуване с тези предпоставки, опорочава смисъла на чл.4, ал.4 от Наредбата и не е в състояние да оправдае самостоятелното им съществуване.
Неоснователно е становището на ответника по касационната жалба, че социалният характер на оземляването води до извода, че право на придобиване на собствеността върху земи от ДПФ по реда на Наредбата следва да има лице, което отговаря на условията по чл.7, чл.8 и чл.9, защото в противен случай ще е налице противоречие както с идеята на законодателя, така и с нормата, че разпореждане със земи от ДПФ става само чрез търг или конкурс. Действително оземляването е социално мероприятие за задоволяване на силно изразени потребности на безимотни и малоимотни лица от земеделска земя. Целите на законодателя обаче не се изчерпват само с простото предоставяне на земеделска земя от ДПФ и ОПФ на преференциални цени и условия на определена категория лица, а и с подпомагане на доходите от земеделска дейност и поддържане на земеделската земя в добро състояние, т.е. стимулиране на развитието на земеделските производители и на земеделието изобщо чрез включване на обработваемите земи в производство. Именно затова условията за откупуване на оземлената земя следва да бъдат приемливи и да имат по своята същност стимулиращ характер, като печалбата за държавата или общината да остане главно увеличения ръст на икономиката и особено намалените социални разходи. В тези случаи ППЗСПЗЗ и Наредбата уреждат приоритетно положение за оземлените лица чрез отдаване под наем, като държат сметка за обстоятелството, че те са били редовни платци по договорите за наем, стопанисвали са земята с грижата на добър стопанин, използвали са я по предназначение и са спазвали всички изисквания на ЗСПЗЗ, Закона за опазване на земеделските земи и правилника по прилагането му, поради което на тези лица се предоставя право да изкупят предоставената им за ползване земя, като я заплатят на собственика – държавата или общината след приспадане на изплатения наем за срока на договора. Освен това в съответствие с принципите на Съда на Европейските общности държавната помощ трябва да внася истински принос за развитието на някои икономически дейности или области. Държавната помощ, чиято единствена цел е да подобри финансовото състояние на бенефициера, без никакви изисквания към него, не може да се приеме за съвместима с договора. Ето защо, кръгът на правоимащите лица по Наредбата не се ограничава само до безимотните и малоимотните граждани, а включва в себе си и тези безимотни или малоимотни граждани, на които е било признато правото на оземляване чрез отдаване под наем, а в резултат на тяхната изправност като страни по договорите за наем – и правото на изкупуване на ползваните от тях земеделски земи. Всякакво друго тълкуване е в противоречие с идеята на законодателя за въвеждане на правото на преференциално изкупуване и почива на схематичното разбиране, че след като това право е предвидено в Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани, то непременно получателите му следва да отговарят на предпоставките по чл.7, 8 и 9 от Наредбата.
Признаването на това право не е в противоречие и с общия принцип, че продажбата на земи от ДПФ се извършва чрез търг, каквото е другото твърдение на ответника. С разпоредбата на чл.47, ал.1 от ППЗСПЗЗ е предвидено изключение от този принцип, като е посочено изрично, че продажбата на земи от ДПФ се извършва чрез търг, доколкото друго не е предвидено в ЗСПЗЗ и в този правилник. Именно това “друго” е предвидено в разпоредбата на чл.37а, ал.3 от ППЗСПЗЗ, с която е установено преференциалното право за оземленото лице чрез наем да изкупи без търг земята, с която е било оземлено, като процедурата е доразвита в Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани. Фактът, че в разпоредбата на чл.37а, ал.3 от правилника е записано, че оземлените граждани чрез отдаване под наем могат да кандидатстват за придобиване право на собственост върху земите, вместо употребеното в Наредбата – “могат да поискат да придобият правото на собственост” не води до друг, различен от направения дотук извод, защото и двата израза имат едно и също смислово съдържание и значение. Освен това в ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ са дадени само принципните положения, а цялостната правна уредба на оземляването се съдържа в Наредбата по силата на делегиращата норма на чл.20, ал.1 от закона. Следователно законодателят, след като е дал една специална делегация, е счел за необходимо да допусне доразвитие и допълване на определена част от закона. Текстът на чл.4, ал.4 от Наредбата е именно такава разпоредба, развиваща и допълваща както нормата на чл.20, ал.1 от закона, така и тази на чл.37а, ал.3 от правилника за неговото прилагане, поради което не е в противоречие с тях.
С оглед на изложеното, касационната инстанция счита, че като е отхвърлил жалбата срещу отказа на общинската служба по земеделие по съображения, че жалбоподателят не отговаря на критериите по чл.8 от Наредбата, районният съд е тълкувал и приложил неправилно материалния закон. При все това крайният му извод за законосъобразност на обжалвания отказ е правилен. След подаване на искането за изкупуване касаторът е сключил анекс, по силата на който се е съгласил да ползва под наем имотът, с който е бил оземлен, за срок от още две стопански години, считано от стопанската 2007/2008г. Т.е. към момента на произнасянето на административния орган е бил налице действащ договор за наем, който е бил пречка за уважаване на искането за изкупуване на имота по реда на чл.4, ал.4 от НОБМГ, едно от изискванията по който е наличието на прекратен договор за наем. Именно този факт е следвало да бъде съобразен от общинската служба по земеделие към момента на издаването на акта, а впоследствие и от съда в производството по обжалването му. Съгласно чл.142, ал.1 от АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Към датата на издаване на отказа от 07.06.2010г. е настъпило ново обстоятелство от съществено значение за решаване на въпроса, което административният орган съобразно принципа за истинност по чл.7 АПК е бил длъжен служебно да вземе предвид при постановяване на административния акт. Като инстанция по същество съдът също е бил длъжен да отчете този факт, защото освен спора за законосъобразността на обжалвания отказ, той следва да разреши и материално правния спор – налице ли е право на изкупуване за оземленото лице, като издири и обсъди всички правнорелевантни факти и обстоятелства от значение за случая и ако приеме, че такова не е налице, макар и по мотив, различен от този на административния орган, да отхвърли жалбата срещу отказа. Съдът не е сторил това и се е ограничил да разгледа единствено и само основанието, на което административният орган е отказал, поради което решаващите му мотиви не са съобразени с материалния закон и му противоречат. Независимо от това, крайният резултат от отхвърлянето на жалбата е правилен и решението на районния съд следва да бъде оставено в сила. И макар че касационните оплаквания в жалбата са в друг смисъл, административният съд е длъжен да съобрази тези обстоятелства, защото за съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно по силата на чл.218, ал.2 от АПК.
Воден от горното, както и на основание чл.221, ал.2 от АПК, Добричкият административен съд
Р Е Ш И:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 18 от 21.02.2011 год. по адм. дело № 581/2010г. по описа на Районен съд – Ген.Тошево.
РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.