Р Е Ш Е Н И Е
№ …………………….
гр. Добрич, 30. 06. 2011 год.
Добричкият административен съд в публично съдебно заседание на двадесет и четвърти юни две хиляди и единадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Дарина Витанова
при секретаря В.С. и с участието на прокурора ………………………. изслуша докладваното от съдия Дарина Витанова АД № 120/ 2011 год., и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл. 34, ал. 2 от ЗСПЗЗ във вр. с чл. 145 и сл. АПК.
Образувано е по жалба на Н.И.П., ЕГН ********** *** против заповед № 516/ 12. 10. 2009 год. на Кмета на Община Тервел, по силата на която на основание чл. 34, ал. 1 от ЗСПЗЗ е наредено да се извърши изземване на земеделска земя от държавния поземлен фонд, представляващ имот № 4001 с площ от 461. 107 дка, с начин на трайно ползване-нива, находящ се в землището н с. Главанци, община Тервел от жалбоподателя, който го ползва без правно основание или в тридневен срок от датата на издаване на заповедта за изземване същият да внесе по извънбюджетната сметка на общината сума, представляваща трикратен размер на средно годишно рентно заплащане за района през предходната година за времето на неправомерно ползване
Жалбоподателят сочи, че в издадения административен акт не е посочен срока, в който същият подлежи на обжалване, поради което счита жалбата за процесуално допустима. Изразява становище, че заповедта е незаконосъобразна поради нарушението на изискванията по чл. 59 от АПК за мотивирането й с фактически и правни основания. При издаването й са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, състоящи се нарушение на задължението на административния орган за уведомяване на адресата на административния акт за започналото административно производство по реда на чл. 26 от АПК, което е довело и до нарушение на разпоредбата на чл. 35 от АПК, вследствие на което акта е издаден при неизяснена фактическа обстановка. Изразено е и становище, че обезщетението за неправомерно ползване следва да се търси не по административен, а по общия гражданскоправен ред. Претендира се отмяна на атакуваната заповед. Съдебни разноски не се претендират с оглед изразеното в тази насока становище на процесуалния представител на жалбоподатея в заседанието по същество на делото.
Ответникът по делото Директорът на ОД “Земеделие” Добрич, конституиран служебно от съда по реда на чл. 153, ал. 3 от АПК, поради отнемане на компетентността на кмета на общината да издава заповеди по чл. 34, ал. 1 от ЗСПЗЗ в случаите на неправомерно ползване на земи от държавния поземлен фонд и предоставянето й на директора на областна дирекция “Земеделие” с разпоредбата на чл. 34, ал. 8 от ЗСПЗЗ /нова-ДВ бр. 94/ 2009 год./, изразява становище, че на база на извършени теренни проверки от ОСЗ Тервел е установено с констативен протокол от 17. 06. 2009 год. неправомерно ползване от страна на жалбоподателя на процесния имот. Въз основа на констативния протокол е направено искане от страна на ОД “Земеделие” Добрич до Кмета на Община Тервел за издаване на заповед за изземване на имота на основание чл.34, ал. 1, ал. 2 и ал. 6 от ЗСПЗЗ. Към момента на издаване на заповедта за изземване-12. 10. 2009 год. стопанската 2008/2009 год., за която е извършена теренната проверка, е изтекла и е била започнала стопанската 2009/ 2010 год. Процесният имот за тази стопанска година е бил свободен и е включен в тръжна процедура за отдаване под аренда, която е приключила със сключен договор за аренда № ТА-910-72/ 26. 03. 2010 год. с трето лице. Предвид това обстоятелство ответникът счита, че жалбоподателят няма правен интерес за обжалване на процесния административен акт. Изразено е и становище за недопустимост на производството поради просрочие на жалбата. По същество е изразено становище, че със заповедта не е нарушена разпоредбата на чл. 26 от АПК, тъй като преди изменението на ЗСПЗЗ с ДВ бр. 94/ 2009 год. тази процедура не е следвана.
Заинтересованата страна – Държавата чрез МРРБ чрез процесуалния си представител изразява становище, идентично на становището на ответника по делото.
Съдът счита, че в лицето на жалбоподателя е налице правен интерес за обжалване на процесния административен акт. Той е адресат на заповедта и безспорно същата засяга правната му сфера. Ако бъде установена по съдебен ред неправомерност на това засягане, в полза на жалбоподателя би възникнало правото на иск за обезщетение за вреди по см. на чл. 1 ЗОДОВ. По изложените съображения, обстоятелството, че към момента на издаване на заповедта имотът е бил вече освободен от жалбоподателя е без правно значение при преценката на въпроса за наличие на правен интерес в негово лице за обжалването й. Този въпрос е относим към матгериалната законосъобразност на процесната заповед, а не към наличието на правен интерес в полза на жалбоподателя като предпоставка за процесуалната допустимост на производството. Не е налице и просрочие на жалбата, в какъвто смисъл е становището на ответника по делото. За да започне да тече срокът за обжалване по см. на чл. 149, ал. 1 от АПК административният акт трябва да бъде връчен на адресата му. На л. 26 от делото е представено известие за доставяне на писмо на Община Тервел, адресирано до Н.И.П., което е получено на 15. 10. 2009 год., а видно от справка на началника на ПС с. Кладенци, писмото е предадено на Калинка Николова Паскова, майка на жалбоподателя. От известието за доставяне не става ясно какво точно е връчено с получената на 15. 10. 2009 год. пощенска пратка, поради което не може да бъде направен категоричен извод, че процесната заповед е връчена на жалбоподателя на 15. 10. 2009 год., от която дата да се приеме, че е започнал да тече законоустановения срок за обжалване. Липсата на доказателства за връчване на процесната заповед води до извод, че към датата на подаване на жалбата не е започнал да тече срокът за обжалването й поради което не може да се направи извод, че същата е просрочена. С оглед изложените съображения, съдът приема, че подадената жалба е процесуално допустима.
Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:
Административното производство е образувано по инициатива на ОД “Земеделие” Добрич, видно от писмо изх. № РД-05-002353/ 30. 09. 2009 год. до Кмета на Община Тервел. С него е изпратен констативен протокол от 17. 06. 2009 год. на ОС по земеделие Тервел, в който се сочи, че Н.И.П. обработва без правно основание земеделска земя от държавния поземлен фонд, представлаща имот № 4001 с площ от 461. 107 дка, с начин на трайно ползване – нива в землището на с. Главанци, общ. Тервел. В самия констативен протокол е посочено, че същият е издаден по повод писмо № РД-05-001487/ 16. 06. 2009 на ОД “Земеделие” Добрич, с което е поискано от Общинска служба по земеделие Тервел в срок до 30. 06. 2009 год. да представи на ОД “Земеделие” Добрич констативни протоколи за неправомерно ползване на земеделски земи от ДПФ. С писмото от 30. 09. 2009 год. е поискано, на основание съставения констативен протокол от 17. 06. 2009 год. на ОС по земеделие Тервел, да бъде издадена заповед на основание чл. 34, ал. 1, ал. 2 и ал. 6 от ЗСПЗЗ за изземване на имотите от лицата, които ги ползват неправомерно. На 12. 10. 2009 год. е издадена процесната заповед. В нея като правно основание е посочено чл. 34, ал. 1 от ЗСПЗЗ, а като фактическо-констативен протокол от 17. 06. 2009 год. на ОД “Земеделие” Добрич. Със заповедта е разпоредено да се извърши изземване на процесния имот от владението на жалбоподателя или в тридневен срок от датата на издаване на заповедта за изземване същият да внесе по извънбюджетната сметка на общината сума, представляваща трикратен размер на средно годишно рентно заплащане за района през предходната година за времето на неправомерно ползване. Сумата за внасяне, периода на неправомерното ползване, методиката и правното основание, по които същите следва да бъдат определени, не са посочени в заповедта.
Не се спори между страните, а това се установява и от решение № 13/ 31. 03. 2011 год. на ОС по земеделие Тервел и скица № К00632/ 22. 03. 2011 год., че описаният в оспорената заповед имот принадлежи към държавния поземлен фонд.
При така установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи:
Съгласно разпоредбата на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, в приложимата редакция към датата на издаване на заповедта, по искане на собствениците или на ползвателите на правно основание, земеделските имоти с възстановено право на собственост се изземват със заповед на кмета на общината по местонахождение на имотите от лицата, които ги ползват без правно основание, и се предоставят на собствениците им. Този ред е приложим и по отношение на земите от държавния поземлен фонд по силата на препращащата норма на чл.24 (7) от ЗСПЗЗ, която гласи, че изземването на земите от държавния поземлен фонд от лицата, които ги държат или владеят без правно основание или ги ползват не по предназначение, се извършва при условията и по реда на чл. 34, независимо от начина, по който държавата ги е придобила. До обнародването на чл.34 (8) (Нова – ДВ, бр. 94 от 2009г.), съгласно която в случаите на неправомерно ползване на земи от държавния поземлен фонд заповедта по ал.1 се издава от директора на областна дирекция “Земеделие”, компетентността за издаване на заповеди по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ принадлежеше на кмета на общината по местонахождението на имотите. Следователно към датата на издаване на оспорения акт, който е и релевантният момент за преценка на законосъобразността на акта, съгласно чл.142, ал.1 от АПК, кметът на общината е бил все още компетентен да нарежда изземване на земи от ДПФ по реда на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ. Ето защо, заповедта е издадена от овластения за това административен орган съобразно предоставените му по закон правомощия.
Заповедта, обаче, е издадена в нарушение на изискванията за форма и съдържание, тъй като не притежава всички задължителни реквизити, визирани в разпоредбата на чл.59, ал.2 от АПК. Заповедта е изготвена в законоустановената писмена форма, с цитиране на правното основание за издаването й – чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, но не и на фактическото такова. В нея не са посочени конкретните фактически обстоятелства, въз основа на които кметът на общината е приел наличието на предпоставките на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ. В съобразителната част на акта липсват каквито и да са мотиви, от които да са видни констатациите на органа от фактическа и правна страна във връзка с легитимацията на страните, ползването на имота, неговата индивидуализация, наличието или липсата на основание за това. В случая е неприложима хипотезата, когато мотивите на административния акт могат да се съдържат в други документи, защото те трябва да изхождат от помощен или подчинен на издателя на акта орган. Кметът се е позовал в заповедта единствено на констативния протокол на ОСЗ – Тервел / в заповедта неправилно е посочено, че констативния поротокол принадлежи на ОД “Земеделие” Добрич, което съдът счита за фактическа грешка/, която определено не му е помощен или подчинен орган. Този протокол може само да послужи като основание за започване на производство, въз основа на което да се установи дали посочените в него данни съответстват на действителността, но не може да бъде носител на фактически основания за издаването на заповедта. Изявленията в него не са част от заповедта, а остават такива на трети лица, макар и тя да препраща към тях.
В случаите по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, предвид бланкетния характер на разпоредбата, посочена като правно основание за издаване на заповедта, е необходимо органът да изложи и фактическите обстоятелства, които квалифицира като материалноправни предпоставки за прилагането на този текст. При липсата на фактически основания, изложени в заповедта, не може да бъде извършена преценка на законосъобразността на упражненото право на изземване на имота от посоченото в нея лице. Излагането на релевантните факти и обстоятелства от органа е следвало да бъде извършено при издаване на административния акт, защото домотивирането му в съдебната фаза е недопустимо. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране при прилагане на бланкетна правна норма е условие за неговата законосъобразност, защото само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт.
Отделно от това, в диспозитива на заповедта е наредено да се внесе парична сума, без да са конкретизирани нито нейният глобален размер, нито времето, за което се дължи, нито правното основание, на което се дължи. Разбира се, разпоредбата на чл.34, ал. 6, в редакцията й към датата на издаване на заповедта (ДВ, бр. 10 от 2009 г.), предвижда възможността в тридневен срок от датата на издаване на заповедта по ал. 1 ползвател, който ползва без правно основание земеделска земя, да внесе по специална извънбюджетна сметка на общината сума, представляваща трикратния размер на средното годишно рентно плащане за района през предходната година за времето на неправомерното ползване, което е условие за спиране на действието на заповедта, а при определени предпоставки и за нейната отмяна, но в оспорения административен акт липсва посочване на всякакво фактическо и правно основание, от което да се направи извода, че разпореденото парично плащане е по този ред.
От друга страна, дори и да се приеме, че фактическите мотиви към акта се съдържат в документите към административната преписка, макар да не са приподписани от административния орган, то издадената от него заповед е незаконосъобразна като постановена при допуснати съществени нарушения на процесуалния и материалния закон.
В хипотезата на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, за да се изземе имотът, е необходимо безспорно да се установи, че се ползва от жалбоподателя и това ползване е без правно основание. В тежест на административния орган, издал заповедта по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ, е да установи твърдението за ползване на земята, като проведе самостоятелно административно производство с участието на всички заинтересовани страни и събере служебно всички необходими доказателства за това, дори и да няма искане от заинтересованите лица. Действително ЗСПЗЗ е специален закон, но доколкото в него няма разпоредби относно процедурата по провеждане на административното производство и издаване на административни актове, са приложими съдържащите се в АПК. Аргумент за това е и разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от АПК, според който кодексът се прилага за административните производства пред всички органи на РБ, доколкото със закон не е предвидено друго. Противно на дължимото поведение, кметът не е провел никакво разследване за изясняване на фактите и обстоятелствата по случая, не е назначил комисия за извършване на проверки на място и не е изискал никакви становища, доказателства или писмени обяснения от заинтересованите страни, като жалбоподателят, който е пряк адресат на заповедта, дори не е бил уведомен за образуваното административно производство по реда на чл.26 от АПК. За да постанови своя акт, административният орган се е позовал единствено на констативния протокол от ОСЗ – Тервел. Този протокол е негодно доказателствено средство за установяване на факта на неправомерно ползване към момента на издаване на процесната заповед, тъй като е изготвен на 16.06.2009г., докато заповедта за изземване е издадена четири месеца по-късно, което обуславя извода, че липсват всякакви писмени или гласни доказателства, установяващи, че жалбоподателят е ползвал и обработвал земята към момента на издаване на обжалвания административен акт, който е и меродавния момент за преценка наличието/осъществяването на този факт. Ето защо, като се е позовал само на констативния протокол, за да издаде оспорената заповед за изземване на имотите, кметът на община Тервел е действал незаконосъобразно в противоречие на всички административнопроизводствени правила, без да изясни фактическите обстоятелства по случая.
Пълното изясняване на фактите и обстоятелствата е от значение за установяване наличието и правилната преценка на предпоставките на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ. Затова неизпълнението от страна на административния орган на задължението му да извърши проверка и да събере служебно доказателства за установяване на основния факт – имотът да се ползва от лицето, от което е разпоредено принудителното му изземване – обуславя не само процесуалната незаконосъобразност на процесната заповед, но и нейната незаконосъобразност по същество. В конкретния случай материалноправните предпоставки за изземване на имота не са били изяснени и не е било установено наличието им по категоричен начин нито в производството пред административния орган, нито в производството пред съда.. Въпреки изричното указание на съда, на основание чл.170, ал.1 от АПК, че в негова тежест е да установи съществуването на фактическите основания, посочени в оспорения административен акт, ответникът не е представил никакви други доказателства за изпълнението на останалите две предпоставки от хипотезиса на правната норма, че имотът, предмет на заповедта, се държи неправомерно от жалбоподателя. В тази връзка представените от ответника по делото протокол за разход на гориво за м. 06. 2009 год. на ОС по земеделие Тервел и приложение № 2 към него не доказват твърдението му, че констативния протокол на службата от 17. 06. 2009 год. е съставен въз основа на извършени от нея теренни проверки по см. на чл. 47, ал. 8 от ППЗСПЗЗ поради липса на каквато и да било връзка между двата документа. Нещо повече, съставянето на констативния протокол на ОС по земеделие Тервел само един ден след постъпване на писмото на ОД “Земеделие” Добрич, съдържащо искане за предоставяне на данни относно неправомерното ползване на земи от ДПФ и обхвата на сведенията в констативния протокол, съдържащ данни относно 13 земеделски имота с голяма площ в различни землища на община Тервел, навежда на извод, че протокола е съставен въз основа на налична информация, събрана по друг начин, но не и чрез извършване на теренни проверки на място. Вън от горното, ответникът по делото изразява становище, че към момента на издаване на заповедта, жалбоподателят е освободил процесния имот, обстоятелство, което на практика съдържа признание, че оспорената заповед е издадена при отсъствие на кумулативните материалноправни изисквания, визирани в разпоредбата на чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ.
По изложените съображения административният съд приема, че са налице допуснати множество съществени нарушения на изискванията за законосъобразност по смисъла на чл. 146, т. 2, 3 и 4 от АПК, които пряко рефлектират върху съдържанието на оспорената заповед, тъй като са се отразили върху истинността на правнорелевантните факти. Актът е издаден, без да съдържа правна и фактическа обосновка и да е спазен предвидения процесуален ред, при пълно игнориране на задължението за служебно установяване на фактите по случая и при неправилно приложение на материалния закон, което води до незаконосъобразност на акта до степен на унищожаемост. Констатираният порок следва да бъде отстранен чрез отмяната на заповедта като незаконосъобразна, с оглед на което жалбата следва да бъде уважена. Предвид естеството на акта, което не позволява решаването на въпроса по същество, делото като преписка следва да бъде върнато на административния орган за ново произнасяне след изясняване на релевантните факти и при участието в производството на лицето, от което се иска изземване на имотите. Тъй като след издаване на заповедта, компетентността за издаване на заповеди за изземване по чл.34, ал.1 от ЗСПЗЗ в случаите на неправомерно ползване на земи от държавния поземлен фонд е преминала към директора на областна дирекция “Земеделие”, съгласно новоприетата ал.8 на чл. 34 от ЗСПЗЗ, то преписката следва да бъде изпратена на същия, който в случай, че реши да приложи и разпоредбата на чл.34, ал.6 от ЗСПЗЗ, е длъжен да се съобрази и с изискванията на новосъздадения пар. 2е. (Нов – ДВ, бр. 94 от 2009 г.) от ДР на ЗСПЗЗ.
Предвид изложеното и на основание чл.172, ал.2 и чл. 173, ал. 2 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на Н.И.П., ЕГН ********** ***/ 12. 10. 2009 год. на Кмета на Община Тервел.
ИЗПРАЩА преписката на директора на областна дирекция “Земеделие” – Добрич за ново произнасяне съобразно указанията на съда по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите към решението.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване в 14 – дневен срок от съобщението до страните пред Върховния административен съд на Р България.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ :