Р Е Ш Е Н И Е
№ ………….
Добрич, 31. 01. 2011 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Добричкият административен съд, в съдебно заседание на двадесети януари две хиляди и единадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ИВАНОВА
при секретаря В.С. изслуша докладваното от председателя административно дело № 847/ 2010 год.
Производството е по чл. 145 и сл. от АПК във връзка с чл. 75 т. 6 и чл. 79 от Закона за българските лични документи.
Образувано е по жалба /именована “искане” л. 24/ на Й.П.И., ЕГН **********,*** срещу Заповед рег. № з – 801/ 24. 02. 2010 год. на Директора на ОД на МВР – Добрич, с която е наложена принудителна административна мярка – “забрана за напускане на Република България” на Й.П.И., ЕГН **********, считано от датата на заповедта до отпадане на основанието.
С жалбата се иска обявяването на оспорената заповед за нищожна.
В съдебно заседание жалбоподателят, чрез процесуалния си представител адв. В.С., ДАК, поддържа жалбата и настоява, че заповедта е нищожна поради противоречие с европейското право.
Ответникът, чрез процесуалния си представител, главен юрисконсулт М.Ж., оспорва жалбата, счита същата за недопустима, алтернативно за неоснователна, като иска от съда да остави в сила оспорената заповед като правилна и законосъобразна.
Заповед рег. № з – 801/ 24. 02. 2010 год. на Директора на ОД на МВР – Добрич, с която е наложена принудителна административна мярка – “забрана за напускане на Република България” на Й.П.И. с ЕГН **********, считано от датата на издаване на заповедта до отпадане на основанието, е изпратена до жалбоподателя с писмо с обратна разписка, с изх. № 9627/ 25. 02. 2010 /л. 25/, получена от същия на 01. 03. 2010 год., видно от отразеното на обратната разписка. /л. 25 гърба/. Първоначално от жалбоподателя е подадена жалба с искане за отмяна на заповедта като незаконосъобразна. Служебно известно на съда е, че по тази жалба, подадена с вх. № 27715/ 08. 11. 2010 год. чрез административния орган, е образувано адм. дело № 788/ 2010 год. по описа на Административен съд Добрич. След установяване просрочието, респ. недопустимостта на жалбата, производството по делото е прекратено, като Определението за прекратяване е влязло в сила. Впоследствие е подадена отново чрез административния орган настоящата жалба. С оглед факта, че с нея се претендира единствено и само нищожност на оспорената заповед и предвид разпоредбата на чл. 149 ал. 5 АПК, съгласно която административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето, настоящият състав счита, че жалбата като подадена от засегнатото лице, се явява допустима и следва да бъде разгледана по същество.
Разгледана по същество, жалбата е неоснователна по следните съображения:
С жалбата се иска обявяване на оспорената заповед за нищожна.
За да е законосъобразен, административният акт следва на първо място да е издаден от компетентен орган (вж. чл. 146, т. 1 АПК), т. е. от орган, оправомощен затова, в пределите на неговата компетентност. В широк смисъл на думата тук следва да се причислят две категории изисквания: за административната подведомственост при издаването на акта (административния орган да не навлиза в предмета на дейност на други органи – съдилищата, например) и за административната компетентност (разпределението на правомощията по издаване на административните актове вътре в сферата на административната подведомственост). С други думи, компетентността се схваща като израз на нуждата от специализация. Компетентността не следва да се разглежда като количествено понятие – сбор (обем) от правомощия, отдадени на определен орган, а на основата на общото учение за правосубектността. Оттук и разбирането за некомпетентността като порок на административния акт е аналогично на недействителността на гражданскоправната сделка, сключена от юридическо лице в нарушение на гражданската правосубектност. Издаденият от държавен орган в нарушение на специалната му правосубектност административен акт е недействителен (нищожен) и не поражда правни последици. Административният орган трябва да е компетентен по материя, по място и по степен. Съответно на това некомпетентността може да бъде материална, териториална и по степен. В конкретния случай, се касае за индивидуален административен акт, който отговаря на изискванията за компетентност на органа, издал същия. Оспорената заповед е издадена от Директора на ОД на МВР Добрич, налице е упълномощаване на същия за издаване на подобен вид заповеди съгласно приетата като доказателство Заповед на Министъра на вътрешните работи № Із – 1903/ 21. 10. 2009 г. /л. 21/, заповедта е издадена от органа по местоживеене на засегнатото лице. С оглед изложеното липсва порок, който да обуславя нищожност на заповедта поради некомпетентност. Не е налице и такова твърдение от жалбоподателя.
Заповедта е издадена в предвидената от закона писмена форма и има необходимото съдържание по чл. 59, ал. 1 от АПК, изложени са мотиви в достатъчна степен – както правни, така и фактически основания за издаването й, съдържа властническо волеизявление към индивидуално определен адресат, указание за реда и срока на обжалване и разпореждане по изпълнението й.
По отношение на процедурата също не са налице нарушения, като се има предвид, че съгласно разпоредбата на чл. 79 ал. 2 ЗБЛД при издаването на заповедите по чл. 75 от същия закон, не се прилагат разпоредбите на чл. 26 и чл. 35 от Административнопроцесуалния кодекс.
От изложеното до тук, за издаването на обжалваната заповед от компетентен орган, при спазване на процесуалните правила и в предвидената от закона форма, следва извод, че не са налице основания за обявяване нищожността й поради липса на абсолютните предпоставки за това по чл. 146 т. 1 и 2 от АПК.
Жалбоподателят претендира нищожност поради противоречие на заповедта с европейското право. В тази връзка следва да се има предвид следното:
Началото на административното производство е поставено с искане вх. № 4186/ 19. 02. 2010 год. /л. 34/ от ЧСИ Л.Т. във връзка с образуваното по описа на службата й изпълнително дело № П 20087370400113, приложено като преписка в надлежно заверен вид към настоящото производство. Към искането е приложен препис на изпълнителен лист от 21. 02. 2008 год., издаден по чгр. дело № 347/ 2008 год. на Добричкия районен съд. От изпълнителния лист се установява, че жалбоподателят в качеството му на кредитополучател е осъден да заплати на “Банка ДСК” ЕАД София сумата от 5 116. 65 лв. /пет хиляди сто и шестнадесет лв. и 65 стотинки/, от които 4 581. 40 лв., представляващи главница по неизпълнено задължение по договор за банков кредит от 29. 05. 2006 г., ведно със законната лихва, считано от 20. 02. 2008 г. до окончателното й изплащане, 372. 09 лв., съставляващи дължима и неплатена редовна договорна лихва за периода от 14. 07. 2007 г. до 19. 02. 2008 год. и 163 16 лв. такси закъснение от 14. 07. 2007 г. до 19. 02. 2008 г., както и сторените по делото съдебно – деловодни разноски в размер на 105. 33 лв., съставляващи платената от молителя държавна такса и 193. 49 лв. юрисконсултско възнаграждение на основание чл. 64 ал. 5 от ГПК /л. 35/
След анализ и преценка на събраните доказателства Директорът на ОД на МВР – Добрич е уважил искането на ЧСИ и е издал оспорената заповед за налагане на ПАМ по чл. 75 т. 6 ЗБЛД спрямо жалбоподателя. Съгласно чл. 75 т. 6 ЗБЛД: “Не се разрешава напускане на страната на лица, които не изпълняват подлежащ на принудително изпълнение съдебен акт, по силата на който са осъдени да заплатят парично задължение в големи размери към български физически и юридически лица или чуждестранни лица, освен ако представят надлежно обезпечение”.
Така издадената заповед е във формално съответствие с материалноправните разпоредби на закона. Чл. 75 т. 6 ЗБЛД предвижда две положителни предпоставки, които трябва да са налице кумулативно, за да може да се приложи съответната принудителна административна мярка, и една отрицателна предпоставка, която изключва прилагането на тази мярка. Двете положителни предпоставки са: неизпълнение на подлежащ на принудително изпълнение съдебен акт, по силата на който е осъдено лицето да заплати парично задължение към български физически и юридически лица или чуждестранни лица и изискването, тези задължения да са в големи размери. Съгласно § 1 т. 5 от ДР на ЗБЛД размерите на задължението са големи, когато то е за над 5 000 лв. /пет хиляди лева/. В конкретния случай, е налице изпълнителен лист спрямо жалбоподателя, който е основание за подхождане към принудително изпълнение, налице са отразени задължения в този изпълнителен лист в големи размери, макар и сумата да е само със 116. 65 лв. над изискуемия размер от 5000 лв. Не е налице отрицателната предпоставка, която би изключила прилагането на принудителна мярка – няма данни жалбоподателят да е представил надлежно обезпечение. В случая се настоява нищожност поради противоречие с материалния закон. За да е налице такава, издаденият акт следва да е изцяло лишен от законово основание и акт със същото съдържание да не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Безспорно е, че административните актове, които противоречат на законите или на други нормативни актове са недействителни – невалидни актове (с нередовно действие). Основното разграничение на порочните актове на администрацията в правната теория е разделението им на нищожни и унищожаеми в зависимост от степента и качеството на порока (дефекта), от който е засегнат актът. В административното право, за разлика от гражданското право липсва специален законов текст, който да регламентира кога съответният акт е нищожен и в кои случаи е унищожаем. Общоприето е становището, че нищожни са тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки недостатъци, се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което изобщо не могат да породят, изменят или погасят някакви правни последици. Съдебната практика на Върховния административен съд е постоянна и непротиворечива по отношение на пороците, които налагат прогласяване нищожност на административните актове. С поредица актове е изразена категорична позиция, че недостатъците на административните актове, изискващи провъзгласяване на нищожност са нарушения на изискванията за компетентност и форма на административните актовете. Настоящият съдебен състав споделя тази теза, тъй като е безспорно, че при констатирано несъответствие от този вид, то води до пълна липса на правнорелевантна воля за издаване на административен акт – приема се по отношение на всички лица и органи, че още от постановяването му не е произвел правни последици. В конкретния случай, както беше изяснено, тези изисквания са спазени. Относно другите основания, формулирани в чл. 146 АПК, съдът в решаващия състав намира, че по принцип те налагат отмяна на порочния акт като незаконосъобразен и в изключително редки случаи могат да доведат до нищожност (ако обжалваният акт има несъществуващ адресат, невъзможен предмет, пълна липса на правно основание и др.) Следва да се има предвид, че във всеки отделен случай действителността на административния акт се преценява конкретно с оглед тежестта на порока, от който е засегнат и дали той е годен да предизвика правни последици. В конкретния случай сме изправени пред един влязъл в сила административен акт, издаден в съответната форма, от компетентен орган, на основание действаща разпоредба от български закон.
Вярно е, че разпоредбата на чл. 23, ал. 2 от ЗБЛД дава право на всеки български гражданин да напуска страната с лична карта и да се завръща с нея през вътрешните граници на Република България с държавите – членки на Европейския съюз /ЕС/. Посоченото право не подлежи на ограничения, освен ако това е предвидено в закон и има за цел защита на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или на правата и свободите на други граждани, съгласно ал. 3 на същата разпоредба. Само при наличие на тези предвидени предпоставки по чл. 23, ал. 3 от ЗБЛД е допустимо ограничаване на правото на свобода на движение на жалбоподателя в границите на Европейския съюз. Предвидената ПАМ по чл. 75 т. 6 от ЗБЛД, представлява предвидено в закон ограничение на посоченото право, от което и следва изискването за наличие на посочената цел по чл. 23, ал. 3 от същия закон при постановяването й. Възможността на гражданите на ЕО свободно да се придвижват в рамките на общността не изключва административни ограничения, а тяхното наличие следва да бъде в съответствие с изискванията на Регламент на ЕО № 562/15. 03. 2006 г. на Европейския парламент и на Съвета, за създаване на Кодекс за общността за
режима на движение на лица през границите.
Принудителната административна мярка по чл. 75, т. 6 от ЗБЛД – „забрана за напускане на страната”, когато се налага за наличие на парични задължения към юридическо лице – в случая банка, съответства на предвиденото в разпоредбата на чл. 23, ал. 3 от ЗБЛД ограничение на правото на придвижване в рамките на ЕС – за защита на правата на други граждани, каквото безспорно е правото на взискателя да получи паричното си вземане по изпълнително дело.
Тъй като жалбоподателят притежава българско гражданство, т. е. гражданство на държава – членка на Европейския съюз /Съюза/, то същият е и гражданин на Съюза – съгласно чл. 17 от Договора за Европейската общност /ДЕО/. Във връзка с европейското гражданство на жалбоподателя, то същият има предоставена по силата на Договорите свобода на движение и пребиване в рамките на територията на държавите членки, съгласно чл. 18 от ДЕО– принцип на свободно движение, който намира израз и в чл. 39 – 42 от ДЕО за свободата движение на работниците, в чл. 43 – 48 ДЕО за самонаетите лица, т. е. свободата на установяване и в чл. 49 – 55 ДЕО за свобода на предоставянето на услугите.
С Директива 2004 / 38 /ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29. 04. 2004 г., приета въз основа на членове 12 ДЕО, 18 ДЕО, 40 ДЕО, 44 ДЕО и 52 ДЕО – в съображения от 1, 2 и 31 е постановено:
– „(1) Гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и
индивидуално право да се движи и пребивава свободно на територията на държавите – членки при съблюдаване на постановените в Договора ограничения и условия и на мерките, взети за прилагането му. „
– „(2) Свободното движение на хора представлява една от основните свободи на вътрешния пазар, който включва пространство без вътрешни граници и в който свободата се гарантира в съответствие с разпоредбите на Договора.”
– „(3) Гражданството на Съюза следва да бъде основният статус на гражданите на държавите-членки, когато те упражняват правото си на свободно движение и пребиваване.”
– „(31) Настоящата директива спазва основните права и свободи и спазва принципите, признати по – конкретно от Хартата на основните права на Европейския съюз.”
Разпоредбата на чл. 35 от Конституцията на Република България предвижда правото на всеки български гражданин свободно да напуска пределите на страната, което право може да бъде ограничавано само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве, правата и свободите на други граждани. С разпоредбата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД е предвидено такова ограничение със закон – забрана за напускане на страната за защита правата на други граждани.
Въз основа на изложеното, съдът признава статус на жалбоподателя на гражданин на ЕС и в тази връзка се позовава на установеното в практиката на СЕО в областта на гражданството и свободното движение на лицата.
Обжалваната заповед представлява административен акт, който по същество ограничава свободата на движение на гражданин на Съюза на територията на държавите – членки, така и в останалата част от света. Доколкото обаче в случая се претендира нищожност, а не незаконосъобразност на акта, съдът следва да прецени дали констатираното противоречие с европейското право е такъв порок, който да налага обявяването нищожността на административната заповед. При налагане на ПАМ по чл. 75, т. 6 от ЗБЛД не е предвидено да се изключи прилагането й за придвижване на лицето до друга държава – членка на ЕС. Не се установяват и не се сочат като основания за издаване на заповедта съображения, свързани с обществения ред, общественото здраве или за злоупотреба с права. Следователно, с обжалваната заповед, правото на излизане на жалбоподателя от държава – членка и поради това правото му на свободно движение като гражданин на Съюза, е ограничено на основания, извън предвидените такива в общностното право – в Директива 2004 / 38 /ЕО на Европейският парламент и на Съвета от 29. 04. 2004 г. В тези ограничения не е предвидено съществуването на задължение към физическо и юридическо лице, доколкото съществуването на тези правоотношения се регулират от нормите на частното право и не са свързани със съображения за обществен ред и сигурност по вътрешното право на Република България, не е и съображение за запазване на общественото здраве, поради паричния характер на задължението.
Съдът като съобрази примата на общностното право, приема, че то дерогира разпоредбата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД, тъй като се налага ограничение на правото на свободно движение на гражданин на държава – членка в рамките на ЕС на основание, извън изрично предвидените ограничения на това право съобразно чл. 27, ал. 1 от посочената Директива. Този извод съдът основава и по аргумент от чл. 15, ал. 2 от ЗНА, поради директния ефект на посочените разпоредби от Директивата, и тъй като такова правно действие имат регламентите по силата на чл. 249, пар. 2 от ДЕО, чл. 288 от ДЕС. Съгласно последната разпоредба, регламентът е акт с общо приложение, задължителен във своята цялост и се прилага пряко от държавите членки. Разпоредбата на чл. 15, ал. 2 от ЗНА като установява примат на регламентите пред разпоредби на националното право, цели преимущественото прилагане на актове по смисъла на чл. 249, ал. 2 от ДЕО, чл. 288 от ДЕС, и в този контекст е приложима и за разпоредбите на директиви, които имат такова правно действие. Тези изводи обаче биха били относими, ако жалбата беше в срока за оспорване законосъобразността на акта, изтичането на който срок преклудира възможността за позоваване на тази незаконосъобразност.
Посоченото ограничение за свободата на придвижване не е относимо за другите държави, извън тези, членки на Европейския съюз, с оглед на установеността на наличие на задължение над 5 000 лв. към българско юридическо лице. Следва извод, че принудителната административна мярка по чл. 75, т. 6 от ЗБЛД – „забрана за напускане на страната”, е било допустимо да бъде наложена на посоченото основание, но само за да пътува до държави извън рамките на ЕС. В този случай са налице предвидените изисквания на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД за налагане на принудителната мярка, а именно – наличие на задължение към българско юридическо лице в големи размери, липса на надлежно обезпечение за същото. В тази връзка е налице съответствие на наложената принудителна мярка с целта на закона за държавите, извън ЕС. Принудителната мярка е наложена със срок до погасяване или пълно обезпечаване на вземането на юридическото лице, с което именно е постигната и целта на закона.
В този смисъл, противоречието с европейското право не прави акта нищожен и това противоречие би било от значение, ако жалбата бе подадена в срок, както вече бе изписано, за да се констатира незаконосъобразността на заповедта единствено по отношение движението в рамките на Европейския съюз. В конкретния случай актът се явява действителен и поради своята стабилност като влязъл в сила акт поражда целените с него последици.
Предвид изложеното, се налага изводът, че административният орган е провел административно производство в съответствие с изискванията на АПК, преценил е и обсъдил събраните по него доказателства в тяхното единство и съвкупност и е постановил акт, който не съдържа порок налагащ обявяването му за нищожен.
С оглед горното, съдът счита, че жалбата на Й.П.И., ЕГН **********,*** срещу Заповед рег. № з – 801/ 24. 02. 2010 год. на Директора на ОД на МВР – Добрич, с която е наложена принудителна административна мярка – “забрана за напускане на Република България” на Й.П.И., ЕГН **********, считано от датата на заповедта до отпадане на основанието, е неоснователна в искането за обявяване нищожността на процесната заповед, поради което следва да бъде оставена без уважение.
По изложените съображения и на основание чл.172 ал.2 пр. посл., съдът
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ ОСПОРВАНЕТО по ИСКАНЕ на Й.П.И., ЕГН ********** за обявяване нищожността на Заповед рег. № з – 801/ 24. 02. 2010 год. на Директора на ОД на МВР – Добрич, с която е наложена принудителна административна мярка – “забрана за напускане на Република България” на Й.П.И., ЕГН **********, считано от датата на заповедта до отпадане на основанието.
Решението подлежи на касационно обжалване в четиринадесетдневен срок от съобщението му до страните пред ВАС.
СЪДИЯ: