Р Е Ш Е Н И Е
№ …………
7.01.2010 год., гр.Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в публично заседание на двадесет и осми декември две хиляди и девета година в състав :
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Дарина Витанова
При участието на секретаря В.С. като разгледа докладваното от съдия Д. Витанова адм. дело № 553 по описа на съда за 2009 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК, във вр. чл.43, ал.3 и чл.47, ал.2 от Закона за подпомагане на земеделските производители.
Образувано е по жалба на “Агровит” ООД, ЕИК 124576596, със седалище и адрес на управление гр. Каварна, ул. “Добротица” № 31, вх. Б, ап. 13, представлявано от Е.К.А. ЕГН ********** срещу уведомително писмо за извършено плащане с изх.№ 2383 от 29.07.2009г. на ДФ “Земеделие”, ОРА – Добрич, подписано от експерт при ОРА – С.С., с което са определени сумата, одобрена за получаване и изплащане за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от ЕФГЗ, ЕЗФРСР и Националния бюджет по общо заявление за плащане на площ с УИН 08/040508/12577, размера на наложените санкции и редукции по същото заявление и наложени санкции за бъдещ период. В жалбата се сочи, че със заявлението жалбоподателят е поискал финансово подпомагане по схемата за единно плащане на площ и за национални доплащания за общо 682 хектара, от които 247. 39 хектара по схемата за енергийни култури. С уведомителното писмо е наложена санкция за бъдещи периоди в размер на 21 773. 04 лв. Излагат се доводи, че уведомителното писмо за извършено плащане съставлява индивидуален административен акт по смисъла на чл.21, ал.1 от АПК, тъй като със същото са засегнати пряко и непосредствено права и законни интереси на жалбоподателя. По същество се правят изводи за неправилност на акта, тъй като жалбоподателят е изпълнил задълженията си по схемата за финансово подпомагане за енергийни култури. Иска се отмяна на обжалвания акт.
Ответната страна – експерт при ДФ “Земеделие”, ОРА – Добрич С.С., лично и чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата по изложении подробни аргументи в писмени становища /л. 22 и л. 26 от делото/. Иска съдът да постанови решение, с което да отхвърли жалбата.
Съдът, след преценка на събраните по делото доказателства и въз основа на наведените от страните доводи и възражения, намира следното:
От данните по административната преписка се установява, че “Агровит”ООД град Каварна е подало в Областна разплащателна агенция – Добрич на ДФ “Земеделие”, Разплащателна агенция общо заявление за плащания на площ 2008 с УИН 08/040508/12577 , с което е декларирало площи за подпомагане по схемите и мерките за подпомагане, включени в ОСП в размер на общо 682 ха по схемата за единно плащане на площ (СЕПП) и по схемата за национални доплащания (НД). Към заявлението са приложени необходимите документи, в т.ч. таблица на използваните парцели и карти на блоковете на земеделското стопанство (БЗС). С последваща молба с вх. № 443/28.05.2008г. на ДФ “Земеделие”, ОРА – Добрич земеделският стопанин е кандидатствал допълнително по схемата за енергийни култури за земеделски парцели, конкретно посочени в молбата заемащи площ от 247. 39 хектара , като същевременно е приложил специфичните документи при кандидатстване по тази схема – два договора за продажба на селскостопанска продукция слънчоглед и рапица производство 2008г., сключени с “Клас олио” ООД с.Карапелит, област Добрич, както и декларация за очакваното количество енергийни култури по видове. След въвеждане на резултатите от административната проверка на заявлението и обработка на данните в интегрираната система за администриране и контрол са направени окончателни изчисления, съгласно които, са получени сума за получаване в размер на 87 207. 48 лв. по СЕПП и сума за получаване в размер на 63 398. 16 лв. по СНД. По отношение на заявените площи по СЕК е прието, че декларираните количества енергийни култури по видове, определени на базата на заявените от жалбоподателя площи, не са непроизведени, а цялата заявена площ по СЕК е наддекларирана.
В резултат на направените изчисления и констатации на заявителя е изпратено и обжалваното уведомително писмо за извършено плащане с изх. № 2383 от 29.07.2009г. на ДФ “Земеделие”, ОРА – Добрич, придружено с таблица за формиране на общата сума на финансово подпомагане, с което му е съобщено, че одобрената за получаване сума по схемите за директни плащания на площ е в размер на 150 605. 64 лева, а общият размер на санкциите и редукциите към заявлението, наложени вследствие на наддекларирани площи, възлиза на 21 773. 04 лв, които представляват и санкции за бъдещ период по СЕК. Същото е подписано от лицето С.С. ***, ДФ “Земеделие” – РА (вж. трудов договор № 803/11. 12. 2007г. на л.96 от делото/ по силата на заповед № 01-РД/1104 от 15.07.2009 г. на изпълнителния директор на ДФ “Земеделие”, с която, на основание чл.20а, ал.2, т.1 от ЗПЗП и чл.10, ал.1, т.1 и т.9 от Устройствения правилник на ДФ “Земеделие”, всички младши експерти, експерти, старши експерти и главни експерти от 28-те Областни разплащателни агенции на ДФ “Земеделие” – Разплащателна агенция са оправомощени да подписват уведомителни писма за извършено плащане за кампания за директни плащания 2008 г. Уведомителното писмо е получено на 31. 07.2009г. от жалбоподателя, видно от приложената по делото разписка /л.95/, който го е обжалвал пред Административен съд София град в срока по чл.149, ал.1 от АПК1 видно от поръчка № 3919357 на “Тип топ” куриер от 13. 08. 2009 год./ л. 20 от делото/. В процеса на съдебното производство жалбоподателят, за доказване на твърдението си, че е изпълнил задълженията си по схемата за енергийни култури /СЕК/, е представил фактура № 322/ 8. 10. 2008 год. за доставка на “Клас олио” ООД на 469. 280 т. слънчоглед реколта 2008 год. на стойност 264 673. 92 лв./ л. 130 от делото/ и пратка № 11734839 на “Екофон” с получател ДФ “Земеделие”- Разплащателна агенция без данни за доставката й на получателя.
При така очертаната фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи :
Въпреки че с жалбата не е направено изрично искане за частична отмяна на обжалваното писмо, съдът приема, че предмет на делото е само тази част от писмото, която е неблагоприятна за жалбоподателя, т.е. в частта му, с която общо подаденото заявление за финансово подпомагане е редуцирано със сумата от 21 773. 04 лв. и е наложена санкция за бъдещ период в размер на същата сума. В останалата си част писмото е благоприятно за жалбоподателя / определят суми за подпомагане в размер на 150 605. 64 лв./ и поради липса на правен интерес жалбата в тази й част би била недопустима.
С разпоредбата на чл.145, ал.1 от АПК е прогласен принципа за обща обжалваемост на административните актове пред съда по отношение на тяхната законосъобразност, като в ал.2 на същия текст на първо място са посочени индивидуалните административни актове, включително и отказите да се издадат такива. Легалното определение на индивидуален административен акт е дадено в чл.21, ал.1 от АПК, който гласи, че индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт. Основният въпрос по делото, който има решаващо значение както за допустимостта, така и за основателността на жалбата, е този дали обжалваното уведомително писмо е индивидуален административен акт и кой е неговият издател.
Не е спорно между страните по делото, че обжалваното уведомително писмо е издадено в отговор на заявление за подпомагане по схеми и мерки на Общата селскостопанска политика (ОСП) на Европейския съюз. Общата селскостопанска политика на ЕС е уредена с регламенти на Европейския съвет и Европейската комисия, които се прилагат пряко на територията на държавите – членки. Наред с това регламентите възлагат на държавите – членки задължението да определят националните структури, които ще изпълняват предвидените функции и организационните връзки между тях, както и някои процедури, които трябва да бъдат синхронизирани с националната правна система на съответната държава. В националното ни законодателство обществените отношения, свързани с държавното подпомагане на земеделските производители се уреждат със Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Той представлява рамков закон, с който се определят необходимите процедури и структури в България за прилагане на мерките и дейностите, включени в ОСП, тяхната компетентност и правомощия, както и организационните връзки между тях. Според чл.11а от ЗПЗП органът, който приема, проверява и взема решение по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика е Разплащателната агенция, като основните й функции са регламентирани, освен в закона, и в наредбите, издадени в изпълнение на законовата делегация по §35 от ПЗР на ЗПЗП. Съгласно чл.2б от закона, за страната се акредитира една Разплащателна агенция, която извършва всички плащания на територията на страната от Европейския фонд за гарантиране на земеделието, от Европейския фонд за развитие на селските райони и от Европейския фонд за рибарство, като в чл.2а е предвидено, че министърът на земеделието и храните е компетентният орган за акредитация на Разплащателната агенция по смисъла на законодателството на ЕС. Следователно по смисъла на Регламентите Разплащателната агенция е държавен орган, специално създаден да осъществява от българска страна целите и задачите на Общата селскостопанска политика чрез усвояване на всички финансови средства, договорени за подпомагане на българското земеделие и създаване на възможности за ползване на всички схеми, включени в ОСП. По същия начин тя е дефинирана и в ЗПЗП, т.13 от §1 от ДР на който гласи, че Разплащателната агенция е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти, по правилата на законодателството на ЕС, като в т.15, 16 и 17 на този параграф са дадени последователно определения на понятията “акредитация”, “акт за акредитация” и “Европейски земеделски фондове”. С разпоредбата на чл.11, ал.2, т.4 от ЗПЗП изпълнението на функциите на Разплащателна агенция от датата на издаване на акта за акредитация се възлага на Държавен фонд “Земеделие”, чийто структури и организация на работа като Разплащателна агенция са подробно уредени в ЗПЗП и неговия устройствен правилник.
При тази нормативна регламентация се налага изводът, че ДФ “Земеделие” е държавен орган, на който в изпълнение на задълженията на българската страна по регламентите в областта на Общата селскостопанска политика и по силата на специалния ЗПЗП е възложена дейност по държавно управление във връзка с осъществяването на подпомагането на земеделието със средства от Европейските земеделски фондове. В ЗПЗП и подзаконовите нормативни актове по прилагането му са уредени административни по своя характер процедури във връзка с подпомагането. Регламентирани са механизми за определяне на параметрите на единното плащане на площ, условията за кандидатстване и изплащане на сумите на хектар, структурите и методите за контрол, които в своята съвкупност определят дейността по прилагане на схемите и мерките за подпомагане на площ като една типично управленска дейност, а отношенията на ДФ “Земеделие” с кандидатстващите за субсидиране като такива на власт и подчинение. И това е така, защото преди да се стигне до финансово подпомагане на земеделските производители е налице задължителна процедура по приемане, проверка и вземане на решение по заявленията за подпомагане, при което фондът, действащ като Разплащателна агенция, осъществява едностранно избора си, като извършва директни плащания, намалява размера на плащането или отказва плащане по схемите и мерките. Следователно при вземането на решенията по смисъла на чл.11а, т.1 от ЗПЗП е налице изпълнение на управленски функции от страна на решаващия орган, свързани с осъществяването на една нормативно регулирана властническа дейност, поради което и всички издадени в нейно изпълнение актове са административни актове, издадени от административен орган, който не принадлежи към системата на изпълнителната власт, но законът му е вменил властнически правомощия по смисъла на §1, т.1 от ДР на АПК. Тези актове се определят като административни не само с оглед статута на издателя им, но и с възможността той едностранно да въздейства неблагоприятно в правната сфера на насрещната страна. Несъмнено решенията по заявленията за подпомагане, с които се отказва или намалява размера на плащането, засягат правата и законните интереси на кандидатите за подпомагане. Спрямо тях актовете имат негативно действие, тъй като ги лишават от правото да получат директни плащания по схемите и мерките за подпомагане или им намаляват размера на поисканите субсидии, а понякога им налагат и финансови санкции. Именно такъв акт е обжалваното уведомително писмо, тъй като засяга пряко и негативно правата на жалбоподателя като земеделски стопанин, на който му е отказано частично финансово подпомагане и са му наложени санкции, т.е. от писмото възникват конкретни неблагоприятни правни последици за жалбоподателя, които го увреждат. За кандидата за подпомагане писмото се явява приключващ процедурата акт и той има правен интерес да го оспори, тъй като слага край на участието му в схемите и мерките за подпомагане на площ за 2008г., а освен това го обвързва в бъдещите му взаимоотношения с фонда при евентуално ново кандидатстване за подпомагане за следващите годишни кампании. Не на последно място, за характера на акта говори и фактът, че отказите за плащане могат да се обжалват по административен ред пред министъра на земеделието и храните като непосредствено по-горестоящ административен орган по аргумент от разпоредбата на чл.29, ал.2 от ЗПЗП. Ето защо, по своето правно естество уведомителното писмо представлява индивидуален административен акт и подадената против него жалба подлежи на разглеждане по реда на АПК.
Както се подчерта по-горе, писмото е издадено по повод подадено общо заявление за единно плащане на площ за финансово подпомагане по схемата за единно плащане на площ (СЕПП), схемата за националните доплащания (НД) и схемата за енергийните култури (СЕК), а органът, който е оторизиран да прилага мерките и дейностите, включени в Общата селскостопанска политика, е ДФ “Земеделие”, който като юридическо лице, наред с останалите си функции, изпълнява и функциите на Разплащателна агенция от датата на акта за акредитация. Няма спор по делото, че към датата на подаване на заявлението от жалбоподателя ДФ “Земеделие” е бил акредитиран да изпълнява функциите на единствена Разплащателна агенция за РБългария, съгласно заповед № РД-09-835/20.12.2007г. на МЗП, обн. ДВ бр.2/2008г. За да осъществява правомощията си, той действа чрез своите управителни органи, които по силата на чл.18, ал.1 от ЗПЗП са управителен съвет и изпълнителен директор, като изпълнителният директор на фонда е изпълнителен директор на Разплащателната агенция съгласно чл.20а, ал.1 от ЗПЗП. Основните функции на органите на фонда са определени в чл.19 и чл.20 от закона и в устройствения правилник на фонда, като в чл.20а, ал.2 от закона е посочено, че изпълнителният директор на РА организира и ръководи дейността й и я представлява. Чл.22а от ЗПЗП предвижда, че Разплащателната агенция се състои от Централно управление в гр.София и териториални структурни звена, като управленската структура на ЦУ, териториалната компетентност и седалищата на териториалните структурни звена се уреждат с устройствения правилник на фонда. Съгласно действащия към момента на издаване на обжалвания акт Устройствен правилник на ДФ “Земеделие” (понастоящем отменен с параграф единствен на ПМС № 255/28.10.2009г., с което е приет и нов Устройствен правилник на ДФ “Земеделие”, ДВ, бр.87 от 03.11.2009г.), в специализираната администрация на фонда е създадена вътрешна организационна структура, осигуряваща изпълнение на функциите му на Разплащателната агенция, която на функционален принцип е организирана в структура на ДФ “Земеделие” – Разплащателна агенция, а на териториален принцип – в Централно управление и териториални структурни звена към ЦУ, които включват 28 областни разплащателни агенции към ДФ “Земеделие” – Разплащателна агенция. Съгласно чл.35 от същия правилник, централното управление на ДФ “Земеделие” – РА е организирано в отдели и сектори, сред които е и отдел “Директни плащания на площ”, който организира и осъществява обработването и оторизирането на заявленията за субсидии по схемите за плащане на единица площ (СЕПП), извършва проверки по заявленията, обработва резултатите от проверките, обработва основни документи за изчисляване на плащанията, отговаря за санкциите по отношение на основата за плащане, одобрява изчисленията на размера на плащанията и др. Областните разплащателни агенции пък, които са със седалища в областните центрове в страната и с териториална компетентност в границите на съответната област, имат правомощията да приемат заявки за директни плащания по схемите за директни плащания на площ, да извършват първична обработка на приетите заявки и да изпращат обработените заявки в отдел “Директни плащания на площ” на ЦУ на ДФ “Земеделие” – РА – така чл.43, ал.2, т.2 от отменения правилник. От анализа на тези разпоредби е видно, че организационните структури на фонда и служителите в тях, независимо от принципа на който са организирани – функционален или териториален, имат изпълнителски и административно-технически функции и не разполагат с правомощия да вземат решения по смисъла на чл.11а, т.1 от ЗПЗП. Това е така и с оглед на представената по делото длъжностна характеристика за длъжността “експерт” и “младши експерт” в ОРА на Разплащателната агенция, където са разписани основните функции и задължения на тези служители. Основание за такъв извод дава и легалното определение на понятието “организационна структура”, съдържащо се в §2 на устройствения правилник на фонда (отм.), според което “организационна структура” по смисъла на правилника е всяко функционално или териториално обособено подразделение в рамките на единната структура на фонда, осигуряващи изпълнение на функциите на фонда. Никъде, обаче, в ЗПЗП и в цитирания устройствен правилник, както и в Наредба № 107 от 23.08.2006г. на МЗГ за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за подпомагане на площ (отм. ДВ, бр.22/24.03.2009г., но действаща към момента на подаване на процесното общо заявление за финансово подпомагане от страна на жалбоподателя), а така също и в Наредба № 9 от 02.05.2007г. на МЗГ за условията и реда за подпомагане на производителите на енергийни култури не е посочено кой от управителните, респективно изпълнителните органи на фонда е оправомощен да издава такива решения. И тъй като управителният съвет на фонда осъществява най-вече общо ръководство и контрол на дейността на фонда при изпълнение на функциите му на разплащателна агенция по прилагане на схемите и мерките за подпомагане на ОСП, съгласно чл.6, ал.4 от отменения правилник, без да има изрично предвидени правомощия да взема решения по заявления за подпомагане по схеми и мерки на ОСП, а изпълнителният директор на фонда, който при това е изпълнителен директор на Разплащателната агенция и има ръководни функции по отношение на нея, решава всички въпроси, които не са от изключителната компетентност на управителния съвет, следва да се направи извода, че компетентният орган, който трябва да одобри или не директни плащания на площ по подадени заявления за финансово подпомагане е именно изпълнителният директор на фонда. Аргумент в подкрепа на този извод е и подзаконовата нормативна база по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на Общата селскостопанска политика, в по-голямата част от които изрично е предвидено, че изпълнителният директор на РА се произнася със заповед за одобрение или отхвърляне на заявлението за подпомагане – така Наредба № 9/03.04.2008г. на МЗХ, Наредба № 8/03.04.2008г. на МЗХ. Следователно с акт на изпълнителния директор се формира волята на фонда като Разплащателна агенция за вземане на решение по въпросите за директни плащания по схемите за единно плащане на площ, за национални доплащания на площ и за енергийни култури. При тези обстоятелства единственият оправомощен орган, който е следвало да се произнесе по заявлението за финансово подпомагане на жалбоподателя е бил изпълнителният директор на фонда, действащ в качеството му на изпълнителен директор на Разплащателната агенция. Няма спор между страните по делото, че уведомителното писмо, с което е отказано на жалбоподателя частично плащане на площ и му е наложена санкция, е подписано от експерт при Областна разплащателна агенция – Добрич, респективно е заверено с печат и номер на същата агенция, т.е., че то е изходящ от териториална структура на РА документ. След като този служител има само изпълнителски и технически функции, то и подписаното от него писмо – отказ за финансово подпомагане е незаконосъобразно до степен на нищожност поради липса на материална компетентност. Актът е недействителен, дори и да се приеме, че е подписан от лицето въз основа на заповед за упълномощаване от страна на изпълнителния директор, макар това да не е изрично отбелязано в него. И това е така, тъй като единствената възможност за делегиране на правомощия от страна на изпълнителния директор на фонда и то след предварително решение на Управителния съвет е предвидена в разпоредбата на чл.11, ал.2 от отменения устройствен правилник на фонда, но тя се отнася за заместник изпълнителните директори и за ръководителите на териториалните структурни звена на фонда, в който кръг от лица този служител не попада. Нищожният акт не може да бъде саниран, нито по-късно настъпили факти да го направят действителен, поради което единственото средство за отстраняване на неговата недействителност е обявяването му за нищожен на формално правно основание, без да се разглежда спора по същество. И тъй като жалбоподателят е оспорил акта частично по отношение на постановените с него отказ и санкции, съдът следва да го обяви за нищожен само в оспорената му част. След като го обяви за нищожен поради некомпетентност, съдът следва да изпрати преписката по заявлението на жалбоподателя за произнасяне на компетентния орган – изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” – Разплащателна агенция – София, чийто правомощия са останали непроменени и в новия сега действащ устройствен правилник на фонда, дори напротив в чл.10, ал.1, т.7 е включено и изричното му правомощие да взема решения по одобряване или отхвърляне на проекти по схемите и мерките на Общата селскостопанска политика (ОСП), прилагани от Разплащателната агенция.
Водим от горното и на основание чл. 172, ал.2 от АПК, във вр. чл.173, ал.2 от АПК съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА нищожността на писмо за извършено плащане с изх. № 2383/ 29.07.2009г. на ДФ “Земеделие”, ОРА – Добрич, подписано от експерт при ОРА – Добрич С.С., в частта му, с която по подадено общо заявление за плащания на площ с УИН № 08/040508/12577 от “Агровит” ООД със седалище и адрес на управление гр. Каварна, ул. “Добротица” № 31, вх. Б, ап. 13, представлявано от Е.К.А. ЕГН ********** е наложена санкция и редукция към заявлението в размер на 21 773. 04 лв. по СЕК и е наложена санкция за бъдещ период в размер на 21 223. 04 лв.
ВРЪЩА делото като преписка на компетентния орган – изпълнителният директор на ДФ “Земеделие” – София за произнасяне.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ :