Р Е Ш Е Н И Е
№
гр. Добрич, 19.07.2010 год.
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Добрички административен съд, в публично заседание на седми юли, две хиляди и десета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Нели Каменска
при участието на секретаря М.М. разгледа докладваното от съдия Нели Каменска административно дело № 407 по описа на съда за 2010 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК във връзка с чл. 18 и сл. от Закона за опазване на земеделските земи, обн. ДВ, бр.35/1996г.
Образувано е по жалба на Ф.Н.К. *** срещу решение № 3/07.04.2010г. на Комисията по чл.17, ал.1 от Закона за опазване на земеделските земи при Областна дирекция “Земеделие” гр.Добрич.
Жалбоподателят не е съгласен с издаденото решение, счита същото за неправилно и незаконосъобразно и твърди, че то представлявало отказ за произнасяне по направеното от него заявление за промяна предназначението на земеделската му земя. Твърди, че е представил всички изискуеми по закон документи към искането си за промяна предназначението на имота си за неземеделски нужди и че комисията неправомерно го е задължила да представя допълнителни такива. Моли решението да се отмени, а преписката да се върне на административния орган за произнасяне по направеното заявление за промяна на предназначението на земеделската земя.
Ответникът по жалбата, директорът на Областна дирекция “Земеделие” гр.Добрич в качеството му на председател на комисията по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Димитров счита жалбата за неоснователна и моли да бъде отхвърлена, понеже комисията е упражнила правомощието си по чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ. Счита, че оспореното решение не подлежи на обжалване и не би могло да се разглежда като отказ за произнасяне, тъй като по същината си не представлявало административен акт, а акт, издаден в хода на административното производство. Моли жалбата да бъде оставена без разглеждане като недопустима, алтернативно – да бъде отхвърлена като неоснователна.
Административен съд гр.Добрич, след като прецени събраните по делото доказателства във връзка с твърденията на страните, намира от фактическа страна за установено следното:
С оспореното решение № 3/07.04.2010г. Комисията по чл.17, ал.1 от Закона за опазване на земеделските земи при Областна дирекция “Земеделие” гр.Добрич, е постановила, че ще вземе решение по направеното от жалбоподателя искане за промяна на предназначението на имот с кад. № 02508.540.75 по кадастралната карта на землището на гр.Балчик, представляващ нива, трета категория с площ от 5,750 кв.м., с цел изграждане на обект “Жилищно строителство”, след представяне на становища от Министерство на транспорта и информационните технологии и съобщенията и Министерство на отбраната относно бъдещото функциониране на летището, намиращо се в землището на гр.Балчик.
Видно от представената по делото преписка по молба на Ф.Н.К., заведена с вх. № АО-07-000-592 от 05.03.2009г. / л.29/ в Областна дирекция “Земеделие” гр.Добрич е започнало административно производство по чл.17 и сл. от Закона за опазване на земеделските земи за промяна предназначението на собствения му имот, видно от нотариален акт за покупко-продажба № 49, том ІІ, дело № 511/2006г. на СлВп гр.Балчик и скица на Службата по кадастъра гр.Добрич № 1340/18.06.2007г. Към искането си жалбоподателят е приложил заповед № 53/09.01.2009г. на кмета на Община Балчик, с която е одобрен ПУП-план за застрояване на имот с кад. № 02508.540.75 по кадастралната карта на землището гр.Балчик, графичната част на одобрения план, обяснителната записка към него и становищата на РИОКОЗ гр.Добрич, “Е.ОН България Мрежи” АД, “В и К” ЕООД гр.Добрич, решение на Министерството на околната среда и водите, удостоверение на “Напоителни системи” ЕАД клон Варна, че въпросният имот е неполивна площ, удостоверение на Службата по геодезия, катография и кадастър гр.Добрич и акт за категоризация на земеделските земи при промяна на тяхното предназначение, съставен на 02.09.2009г. от длъжностно лице при ОД ”Земеделие” гр.Добрич и писма от РИОКОЗ гр.Добрич и Министерство на здравеопазването.
По така направеното искане комисията се е произнесла едва през месец януари 2010г. с решение № 01/ 19.01., 20.01. и 21.01.2010г. / л.34/. Цитираното решение е взето на основание чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ и с него комисията е отложила произнасянето си по искането за утвърждаване и промяна предназначението на земеделската земя на жалбоподателя до представяне на становище на Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията във връзка с бъдещото функциониране на летището в гр.Балчик. Решение е съобщено на жалбоподателя на 10.02.2010г., видно от представения разписен лист /л.35/ и не е обжалвано от него. С молба с вх. № РД-05-00552/15.02.2010г. на ОД “Земеделие” гр.Добрич жалбоподателят е поискал комисията да преразгледа решението си и да приключи започналото административно производство. Комисията е разгледала молбата след повече от два месеца и се е произнесла с решение № 3 на 07.04.2010г., предмет на оспорване по настоящото дело. С оспореният акт комисията е потвърдила предходното си решение, че ще се произнесе по искането за промяна предназначението на имот с кад. № 02508.540.75 след представяне на становище от Министерство на транспорта и информационните технологии, но е добавила и допълнително условие – представяне на становище и от Министерство на отбраната. В решението е посочено, че становищата на двете министерства са необходими с цел изясняване бъдещото функциониране на летището в гр.Балчик.
Решението е съобщено на жалбоподателя на 31.05.2010г. / разписен лист, л.40/, а жалбата срещу същото е постъпила в деловодството на АС гр.Добрич на 14.06.2010г.
Волеизявлението на комисията по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ в диспозитива на оспореното решение не е прецизно изразено, тъй като не е изрично посочено кой трябва да изиска становищата на двете министерства. Но видно от оплакванията в жалбата и от становищата на страните, изразени в съдебното заседание е явно че ответникът е задължил жалбоподателя да изиска и представи становищата на Министерство на транспорта и съобщенията и Министерство на отбраната.
При така установената фактическа обстановка, Административен съд гр.Добрич приема от правна страна следното:
І. По допустимостта на жалбата.
Жалбата е допустима, тъй като изхожда от лице, имащо правен интерес от оспорването, депозирана е в законоустановения срок 14-дневен срок. Съдът намира за неоснователно възражението на ответника, че оспореното решение на комисията от 07.04.2010г. не представлявало годен за оспорване административен акт, понеже било само част от процедурата по издаване на същинския акт. Видно от установените по делото факти и обстоятелства и становището на ппроцесуалния представител на ответника оспореното решение № 3/07.04.2010г. е издадено също на основание чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, както и предходното такова с № 1 от 19.01.20.01. и 21.01.2010г. Съдът приема също, че обжалваното второ решение на комисията за отлагаве на произнасянето по направеното искане е ново решение, подлежащо на самостоятелно обжалване, тъй като се различава от решение № 1/19.01, 20.01. и 21.01.2010г. на комисията по това, че в него се добавя ново допълнително условие за представяне становище и от Министерство на отбраната. Този акт подлежи на оспорване, тъй като не е от категорията на актовете по чл.2, ал.2 т.3 от АПК и има всички белези на административен акт по см на чл.21, ал.1 от АПК. С него безспорно се засягат правата и интересите на жалбоподателя, в качеството му на собственик на земеделска земя, да бъде разгледано направеното от него искане и да получи краен акт от започналото по негова инициатива административно производство в сроковете по чл.32, ал.1 от ППЗОЗЗ.
Самото решение е издадено в производство по чл.18 и сл. от ЗОЗЗ . Според чл.24а от ЗОЗЗ решенията на комисията, с които се променя предназначението или се отказва исканата промяна могат да се обжалват. В Закона за опазване на земеделските земи и в Правилника за приложението му няма изрична разпоредба за обжалваемост на решенията по чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ. Изхождайки от общия принцип за обжалваемост на административните актове, въведен с чл.120, ал.2 от Конституцията и от принципа за обжалваемост на актовете, с които се прегражда по-нататъшното развитие на производството, съдът приема, че решенията на комисията по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ, взети на основание чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ подлежат също на обжалване, тъй като с тях се прегражда развитието на производството, като се отлага приключването му с краен акт. В правомощията на съда е да извърши преценка за законосъобразност дали са били налице законовите изисквания за издаването на въпросното решение и дали издателят е действал в пределите на своята материална компетентност, т.е. дали законосъобразно е задължил заявителя да представя допълнителни документи като условие за приключване на започналото административно производство.
ІІ. По основателността на жалбата:
Съдът намира жалбата за основателна, а решението за незаконосъобразно, тъй като е взето при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и не съдържа мотиви.
С разпоредбите на Глава пета от Закона за опазване на земеделските земи са уредени правилата за промяна на предназначението на земеделските земи за неземеделски нужди. Съобразно чл.18 от ЗОЗЗ собствениците на земеделски земи имат право да искат определяне и утвърждаване на площадки за промяна на предназначението на земята, когато това им е необходимо за изграждането на обекти, несвързани с използването на земята по предназначение. По направеното искане се произнася специализиран административен орган- комисия по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ.
1.Решението е постановено от компетентен орган. Съставът на комисията – председател, секретар и четирима членове е определен със заповед № РД46-828/07.12.2009г. на министъра на земеделието и храните/ л.45/. От приложения пълен протокол от заседанието на комисията от 07.04.-2010г. е видно, че всички членове са участвали в обсъждането е са подписали взетото решение.
Самите правомощия на комисията в производството по промяна предназначението на земеделските земи са уредени в чл.32 от Правилника за прилагане на ЗОЗЗ. В чл.32, ал.1 от ППЗОЗЗ е посочен и срокът, в който комисията е длъжна да се произнесе и той е един месец от постъпването на заявлението за промяна предназначението на земята, при условие, че искането е оформено и комплектовано, съгласно изискванията на закона. Според цитираната разпоредба, ако искането не е оформено според изискванията, същото се връща на заявителя със съответните указания. В настоящия случай няма данни комисията да е върнала искането на жалбоподателя на това основание. Следователно, комисията е приела, че искането на Ф.Н. е оформено със всички необходими документи, визирани в чл.30 и чл.40 от ЗОЗЗ, щом се е произнесла по него с оспореното решение.
2. Решението не е мотивирано и въпреки че съображенията за неговото постановяване могат да се извлекат от другите документи в преписката, това не освобождава административния орган от задължението да мотивира актовете си.
В производството по чл.18 и сл. от ЗОЗЗ са представени становища на РИОКОЗ гр.Добрич и на Министерство по здравеопазването / л.15,16/ . Същите са дадени с цел съгласуване местоположението на обект “Жилищно строителство” в имота на жалбоподателя.
В това становище е посочено, че имотът на жалбоподателя отстоял на 1000 м. от пистите на нефункциониращо военно летище и към момента не съществувал здравен риск. В становището е посочено също, че извършването на строителство на жилищни сгради или други обекти за отдих и почивка в имота на жалбоподателя, е възможно при условие, че летището не функционира или в него се извършва летателна дейност в обем и по начин, при който не се създава риск от наднормено натоварване на средата на територията на инвестиционното намерение. Министърът на здравеопазването, подписал становището е изразил мнение, че към настоящия момент не било възможно да се извърши преценка за евентуален здравен риск от дейността на военното летище, тъй като същото не функционирало, не се знаело дали ще започне отново да се използва, освен това нямало определена хигиенно-защитна зона.
Съдът приема, че съображенията, изложени в становището на Министерство на здравеопазването са мотивирали комисията да издаде оспореното решение. Същата е преценила, съобразно правомощията, които има по чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, че се налага допълнително проучване относно евентуално бъдещо функциониране на военното летище в гр.Балчик и е отложила произнасянето по направеното искане.
3. Съгласно чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, когато при обсъждането на предложението за даден обект възникнат въпроси за доизясняване, в правомощията на комисията е да отложи разглеждането му и да възложи допълнително проучване.
В тази връзка съдът намира, че решението е незаконосъобразно, тъй като е постановено в нарушение на процесуалните правила по чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ във вр. с чл.9, ал.1 и ал.2 и чл.36, ал.1 и ал.2, изр.2 от АПК и при несъобразяване с процедурата по чл.53, ал.1, ал.2 и ал.4 от АПК.
След като в случая комисията е преценила, съобразно правомощието си по чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, че са й необходими становищата на Министерство на отбраната и Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията, тя е била длъжна служебно да ги изиска, както я задължават установените в Административно-процесуалния кодекс общи правила и принципите за издаването на административните актове. Общите правила и принципи по АПК намират приложение и в това специално административно производство, доколкото същото не е детайлно уредено в специалния закон и в правилника за прилагането му. Издавайки актовете си на основание чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, компетентният административен орган следва да прилага цитираната разпоредбата в съответствие с чл.9, ал.1 и ал.2 и чл.36, ал.1 и ал.2, изр.2 от АПК и при спазване на процедурата по чл.53, ал.1, ал.2 и ал.4 от АПК.
Текстът на нормата на чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, в който е използван глаголът “да възложи”, следва да се тълкува в смисъл, че комисията служебно осъществява допълнителното проучване като сама изисква необходимите й мнения и становища на другите държавни органи, тъй като подкзаконовият нормативен акт не може да противоречи на кодекса, като нормативен акт от по-висока степен – чл.5, ал.1 от АПК.
Съгласно чл.36, ал.2 от АПК страните са длъжни да оказват съдействие на административния орган при събиране на доказателствата и те са длъжни да представят доказателствата, които се намират при тях и не се намират при административния орган. В случая е явно, че жалбоподателят не разполага с официална информация относно бъдещото функциониране на военното летище в землището на гр.Балчик и няма как да я представи пред комисията.
Разпоредбата на чл.36, ал.2, изр. 2 от АПК въвежда забрана административният орган да изисква от гражданите и организациите да представят други доказателства, в случаите когато в специален закон са определени изчерпателно доказателствата, които лицата следва да представят.
По делото няма данни, преди постановяване на двете решения по чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, нито след това, комисията да е изисквала документи, които са били задължителни по специалния закон, но не са били представени от жалбоподателя към момента на искането му за откриване на производството. В тази връзка, съдът намира, че щом жалбоподателят е представил напълно оформено и комплектовано съгласно изискванията искане, по см. на чл.32, ал.1 от ЗОЗЗ, то в нарушение на чл.36, ал.2, изр.2 от АПК в негова тежест е поставено отлагателно условие за приключване на производството, като същият е задължен да изисква мнения и становища на други държавни органи, извън уредените изчерпателно от ЗОЗЗ доказателства.
Според принципа на служебното начало, прогласен в чл.9, ал.1 и ал.2 от АПК, административният орган е длъжен да събере всички необходими доказателства служебно, дори и когато няма искане от заинтересованите лица с цел да приключи започналото административно производство в законоустановените срокове. Хипотезата, при която се налага да бъде получено съгласие или мнение от друг административен орган е изрично уредена в четирите алинеи на чл.53 от АПК. Съгласно чл.53, ал.1 от АПК, когато специален закон изисква съгласието или мнението на друг орган и ако не е предвидено друго, административният орган, водещ производството, търси незабавно съдействието на този орган. (2) Другият орган отговаря на запитването в срок, определен от водещия производството орган, но не по-дълъг от 14 дни.(3) Ако другият орган не се произнесе в срок, това се приема като съгласие от негова страна.(4) Ако в определения срок мнението не бъде съобщено, актът се издава без него.
В производството по чл.18 от ЗОЗЗ за промяна предназначението на земеделска земя за неземеделски нужди, не се изисква съгласието или мнението на Министерство на отбраната и Министерство на транспорта, но съобразно правомощието си по чл.32, ал.4 от ППЗОЗЗ, комисията е преценила, че становищата на тези други административни органи са й необходими за правилното решаване на поставения пред нея въпрос. В конкретния случай, тъй като се касае за получаване на мнение, становище на друг административен орган, комисията е следвало незабавно да изиска становища от двете министерства и съобразно цитираните правила да се произнесе по искането на жалбоподателя в сроковете по чл.53 от АПК във вр. с чл.32, ал.1 от ППЗОЗЗ.
В случая следва да се държи сметка и за грубото нарушаване на законоустановените срокове за произнасяне по искането на жалбоподателя. Производството е открито на 05.03.2009г., когато жалбоподател е подал искането си до органа, комплектовано с изискуемите документи, носещи дати на издаване по-ранни от 05.03.2009г. Административният орган не е разгледал искането в едномесечния срок, установен в чл.32, ал.1 от ППЗОЗЗ, а едва в края на месец януари 2010г. След това, вместо служебно да изиска и събере необходимите му доказателства, с ново решение от 07.04.2010г., взето след повече от една година след започване на производството, поставя допълнителни условия пред жалбоподателя и отново отлага произнасянето си по молбата от 05.03.2009г.
Самият поставен от комисията въпрос за доизясняване, дали в бъдеще военното летище в гр.Балчик отново ще функционира и в какъв обем е от такова естество, че е възможно запитаните министерства да не могат да дадат категоричен отговор. Липсата на категоричен отговор обаче не е основание за неизпълнение на задължението на комисията по чл.32, ал.1 от ППЗОЗЗ да се произнесе в срок по направеното искане за промяна предназначението на имота на жалбоподателя. Съгласно чл.53, ал.4 от АПК комисията е длъжна да приключи започналото административно производство с краен акт, дори и в случаите, когато в законоустановения 14-дневен срок не получи исканото мнение, становище, съгласие на другия орган.
Въпросът, дали да се уважи искането на жалбоподателя, като се промени предназначението на имота му за жилищно строителство, или не, понеже се намира в близост до неработещо летище, е от компетентността на комисията по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ и не може да бъде решаван от съда. Съдебната намеса е допустима само в случай, че актът на комисията, с който се уважава или отхвърля искането бъде обжалван по реда на чл.24 а от ЗОЗЗ.
По изложените съображения, съдът счита жалбата за основателна, а решението на комисията за незаконосъобразно, като постановено при съществено нарушение на административно- производствените правила – основание за отмяна по чл.145, т.3 от АПК. Решението следва да се отмени, а преписката да се върне на ответника, за ново произнасяне, при което комисията по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ незабавно да предприеме действията по чл.53, ал.1, 2 от АПК като служебно изиска становищата на министерствата или съответните други държавни органи, които счита, че са компетентни да ги дадат и да се произнесе по реда на чл.32, ал.1 от ППЗОЗЗ по искането на жалбоподателя в едномесечен срок от изтичането на законоустановения 14-дневен срок за даване на становище от другия орган, съобразно чл.53, ал.4 от АПК.
Искане за присъждане на разноски – юрисконсултско възнаграждение е направил само процесуалният представител на ответника, но съобразно изхода от спора, такива не му се следват.
Воден от гореизложените съображения и на основание чл.172, ал.2 във вр. с чл.173, ал.2 от АПК и чл.174 от АПК, Административен съд гр.Добрич
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на Ф.Н.К. *** Решение № 3/07.04.2010г. на Комисията по чл.17, ал.1 от Закона за опазване на земеделските земи при Областна дирекция “Земеделие” гр.Добрич.
ВРЪЩА преписката на директора на Областна дирекция “Земеделие” гр.Добрич, в качеството му на председател на комисията за земеделските земи по чл.17, ал.1 от ЗОЗЗ, като ЗАДЪЛЖАВА ответника в 7-дневен срок от влизане в сила на настоящото решение да постанови ново решение, с което служебно да изиска, при спазване на реда по чл.53, ал.1, ал.2 и ал.4 от АПК, становища от другите държавни органи, които счита, че са компетентни да ги дадат във връзка с възникналите допълнителни въпроси при разглеждането на молба с вх. № АО-07-000-592/05.03.2009г. на Ф.Н.К. *** и да приключи административното производство с краен акт по съществото на искането в едномесечен срок, считано от изтичането на срока по чл.53, ал.2 от АПК.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба в 14-дневен срок пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ:
Н.Каменска