Р Е Ш Е Н И Е
№ …………………..
гр. Добрич, 13. 04. 2011 год.
Добричкият административен съд в открито съдебно заседание, проведено на двадесет и втори март две хиляди и единадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ : Дарина Витанова
при секретаря В.С. и с участието на прокурора З.Т. изслуша докладваното от съдията Дарина Витанова АД № 852/ 2010 год., и за да се произнесе, взе предвид следното :
Производството е по реда на чл. 145 и следващите от АПК, във връзка с чл. 79, ал. 1 от Закона за българските лични документи /ЗБЛД/.
Делото е образувано по жалба на Х.Б.К., ЕГН ********** ***, против Заповед № з-4161/ 11. 11. 2010 г. на Директора на ОД на МВР-Добрич, с която му е наложена принудителна административна мярка /ПАМ/ “забрана за напускане на страната”, на основание чл. 75, т. 4 от ЗБЛД. С жалбата се излага становище, че заповедта противоречи на чл. 35 от Конституцията на Република България, който регламентира правото на всеки български гражданин свободно да напуска пределите на страната. Това право не подлежи на ограничения, освен ако е предвидено в закон и има за цел защита на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или правата и свободите на други граждани. Издадената заповед не отговоря на целта, с оглед на която са предвидени в Конституцията ограниченията на правото на свободно напускане на страната. Излага се и становище, че като български гражданин жалбоподателят е и гражданин на Европейския съюз. В това си качество той разполага с предоставения от европейското право принцип на свободно движение и пребиваване в рамките на територията на държавите-членки. Претендира отмяна на обжалваната заповед като неправилна и незаконосъобразна.
Ответникът – Директора на ОД на МВР-Добрич, чрез процесуален представител, оспорва жалбата като неоснователна и моли да бъде отхвърлена. Изразява становище, че по силата на чл. 2, т. 3 от Протокол № 4 към Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи е допустимо ограничаване на правото на жаллбоподателя на свободно напускане на държавата, чийто гражданин е, когато това е в интерес на правата и свободите на други лица, какъвто е конкретния случай.
Представителят на Окръжна прокуратура-Добрич изразява становище за основателност на жалбата, тъй като не е налице едно от условията, визирано в чл. 75, т. 4 от ЗБЛД-обезпечение на задължението за издръжка. Според прокурора, не е изследван от съдебния изпълнител, направил искането за налагане на ПАМ, въпроса дали жалбоподателят е осигурил дължимата издръжка за срока на пребиваването си в чужбина. Същият е направил незаконосъобразно искане за издаване на процесната принудителна мярка. Уважавайки искането, административният орган е издал незаконосъобразна заповед.
Жалбата е подадена от лице, адресат на обжалвания административен акт в рамките на 14-дневния срок по см. на чл. 149, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима.
Разгледана по същество е основателна по следните съображения:
С обжалваната заповед № з-4161/ 11. 11. 2010 г., Директорът на ОД на МВР-Добрич на основание чл. 75, т. 4 от ЗБЛД е наложил на жалбоподателя принудителна административна мярка “забрана за напускане на страната” до отпадане на основанието. В мотивите на заповедта е прието за установено от фактическа страна, въз основа на отправено искане от държавен съдебен изпълнител при Районен съд, гр. Каварна с вх. № 27800/ 9. 11. 2010 г. по описа на ОД на МВР-Добрич, че жалбоподателят е осъден да заплаща месечна издръжка в размер на 60 лв. за детето си Б.Х.Б., род. на *** год., чрез неговата майка и законен представител Д.Г.Н., ведно със законната лихва за всяка закъсняла вноска, до настъпване на законно основание за изменението или прекратяването й. Съдържа се и констатация, че няма данни да е извършено частично или пълно погасяване на посоченото задължение за минал период, както и за текущата издръжка. В заповедта се съдържат и правните основания за издаването й, указание за съобщаването й, реда и срока за обжалване.
По делото е прието като доказателство писмо на държавен съдебен изпълнител при Районен съд, гр. Каварна от 2. 03. 2011 год., от което е видно, че задължението за издръжка на жалбоподателя е предмет на изп. д. № 36/ 2004 год. на СИС при КРС, образувано на основание изпълнителен лист от 6. 02. 2004 год., издаден по гр. д. № 180/ 2003 год. на КРС. Дължимата издръжка се изплащала от Община Петрич по реда на Наредбата за изплащане от държавата на присъдена издръжка, понастоящем отменена. От 1. 10. 2009 год. издръжката се изплаща от Община Каварна по силата на НРИДПИ, обн. в ДВ бр. 77/ 27. 09. 2009 год. В писмото не се съдържат данни длъжникът по изпълнението да е обезпечил задължението си по някакъв начин.
Обжалваната заповед, представляваща индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 от АПК, е издадена от компетентен орган по см. на чл. 78, ал. 1 от ЗБЛД-упълномощено от Министъра на вътрешните работи длъжностно лице по силата на заповед № Iз-1903/ 21. 10. 2009 год. При издаването на заповедта не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Същата е издадена при наличие на необходимата процесуална предпоставка-искане от съдебен изпълнител, съдържащо данни за дължима и неизплатена от жалбоподателя издръжка за непълнолетно дете. Обжалваната заповед е издадена в предвидената от закона писмена форма и има необходимото съдържание по чл. 59, ал. 1 от АПК, изложени са мотиви в достатъчна степен – както правни, така и фактически основания за издаването й, съображения по процедурата, съдържа властническо волеизявление към индивидуално определен адресат, указание за реда и срока на обжалване и разпореждане по изпълнението й.
От изложеното до тук за издаването на обжалваната заповед от компетентен орган, при спазване на процесуалните правила и в предвидената от закона форма следва извод, че не са налице основания за незаконосъобразност на същата по чл. 146, т. т. 1, 2 и 3 от АПК.
По спазването на материалноправните разпоредби и целта на закона – основание за оспорване по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, съдът намира следното:
Съгласно посоченото правно основание за издаване на обжалваната заповед –чл. 75, т. 4 от ЗБЛД, е предвидено, че не се разрешава напускане на страната на лица, които са осъдени да плащат другиму издръжка и не са я осигурили за срока на пребиваването си в чужбина.
Жалбоподателят не оспорва приетото за установено от фактическа страна в мотивите на обжалваната заповед. Не се оспорва съществуването на образувано изпълнително дело № 36/ 2004 год. на държавен съдебен изпълнител при Районен съд-Каварна с длъжник Х.Б.К. за задължение за издръжка за детето Б.Х.Б.. Не се спори, че жалбоподателят не е представил надлежно обезпечение за задължението си по посоченото изпълнително дело. Тези обстоятелства се установени правилно от административния орган и се основават на събраните доказателства – изпълнителен лист и искането на частния съдебен изпълнител, представляващо официален документ по смисъла на 179, ал. 1 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК, и поради това годно доказателство за удостоверените факти и обстоятелства с него. Същото е и такова доказателство пред съда, на основание чл. 171, ал. 1, изр. първо от АПК, тъй като е събрано в хода на редовно проведено административно производство по чл. 75, т. 4 от ЗБЛД, започнало по инициатива на административен орган, компетентен да издаде индивидуален административен акт на посоченото основание. Жалбоподателят не твърди пред съда, че надлежно е обезпечил задължението си за издръжка, въпреки изрично дадените му указания от съда в тази насока с разпореждане от 18. 01. 2011 год. Съдът счита, че доказването на това обстоятелство е в тежест на жалбоподателя – който твърди изгодни за себе си положителни факти и следва да представи доказателства за това, на основание чл. 154, ал. 1 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК. С оглед изложеното, съдът счита, че материалноправните предпоставки на чл. 75, т. 4 от ЗБЛД формално са налице.
Разпоредбата на чл. 23, ал. 2 от ЗБЛД дава право на всеки български гражданин да напуска страната с лична карта и да се завръща с нея през вътрешните граници на Република България с държавите – членки на Европейския съюз /ЕС/, както и в случаите, предвидени в международни договори. Посоченото право не подлежи на ограничения, освен ако това е предвидено в закон и има за цел защита на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или на правата и свободите на други граждани, съгласно ал. 3 на същата разпоредба. Само при наличие на тези предвидени предпоставки по чл. 23, ал. 3 от ЗБЛД е допустимо ограничаване на правото на свобода на движение на жалбоподателя. Предвидената ПАМ по чл. 75, т. 4 от ЗБЛД, представлява предвидено в закон ограничение на посоченото право. Принудителната административна мярка по чл. 75, т. 4 от ЗБЛД – “забрана за напускане на страната”, когато се налага за наличие на задължения за издръжка към физическо лице, съответства на предвиденото в разпоредбата на чл. 23, ал. 3 от ЗБЛД ограничение на правото на придвижване – за защита на правата на други граждани, каквото безспорно е правото на детето да получава ежемесечна издръжка от родителя си. Мярката съответства на хипотеза, предвидена в изр. 2 на чл. 35, ал. 1 от Конституцията на Република България, поради което съдът намира за неоснователно становището на жалбоподателя, че разпоредбата на чл. 75, т. 4 от ЗБЛД противоречи на текста на горепосочената разпоредба. Противоконституционността на мярката лежи на друга плоскост. Съгласно чл. 79, ал. 2 от ЗБЛД, при издаването на заповедите по чл. 75, не се прилагат разпоредбите на чл. 26 и чл. 35 от Административнопроцесуалния кодекс . Видно от текста, мярката се налага автоматично в условията на ограничение на правото на защита, в т. ч. и ограничение на правомощията на съдебния контрол, което е в противоречие с чл. 56, ал. 1 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Ограничението, наложено съобразно националното законодателство с оспорваната принудителна административна мярка, поставя въпроса за съответствието му с правния статус, който касаторът има като гражданин на Европейския съюз, и на поетите от държавата задължения по международни договори
Жалбоподателят е български гражданин и като такъв е и гражданин на Европейския съюз – чл. 20, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Всеки гражданин на Европейския съюз има право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите-членки – чл. 20, § 2, б. “а” и чл. 21, § 1 ДФЕС, както и чл. 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Правото на свободно движение, което е и основна свобода на европейските граждани, се осъществява при спазване на ограниченията и условията предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Това свое право гражданите на Европейския съюз черпят пряко от ясно и точно формулираната разпоредба на чл. 21, § 1 ДФЕС, съответно чл. 18, § 1 от Договора за Европейската общност. Релевантният производен общностен акт, който регламентира реда за упражняване на правото на свободно движение, е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държави-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменящи Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО. Съгласно чл. 27 от Директива 2004/38 мерките, предприети за ограничаване правото на свободно движение трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Сравнявайки визираното в чл. 75, т. 4 от ЗБЛД ограничение с разпоредбата на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, е видно, че наложената на жалбоподателя принудителна административна мярка не отговаря на изискванията на директивата за пропорционалност и съображения с оглед на личността. В заповедта няма мотиви за пропорционалността на наложеното ограничение и за това, че именно с него ще бъде постигната легитимната цел – изпълнение на задължението за издръжка. Горните изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 75, т. 4 от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. В изпълнение на разпоредбата органът действа в условията на обвързана компетентност. Той е длъжен винаги, когато е сезиран от съдия-изпълнителя, да наложи принудителната административна мярка, без да извърши исканата от директивата преценка на личното поведение на лицето и преценка за пропорционалността й. Мярката се налага автоматично. Видно от изложеното, налагането на ограничение на свободата на движение на основание единствено наличие на задължение за издръжка, без да бъдат спазени изискванията на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата представлява несъответствие на българската правна норма с общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на ЕС съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма. Нормите на чл. 27, § 2 и 3 от Директива 2004/38 са достатъчно точни и безусловни, поради което имат директен ефект и съдът е длъжен да ги приложи като по този начин осигури защита на правата на гражданите произтичащи от общностното право. Наред с изложеното, следва да се посочи, че чл. 31 от Директива 2004/38 предвижда процедурни гаранции за законосъобразността на наложеното ограничение на правото на свободно движение. § 3 на чл. 31 изисква процедурите за правна защита да дават възможност да се разгледа законосъобразността на решението, както и да се проверят фактите и обстоятелствата, на които се основава предложената мярка. Предвиденото в чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, че разпоредбите на чл. 26 и 35 АПК не се прилагат, т. е. не се уведомява адресатът на акта за започналото производство и не се изясняват фактите и обстоятелствата от значение за случая, не дават възможност да се спази изискването на Директивата и да се осигури ефективност на съдебната защита. Нормата изисква също така съдебният контрол да е гаранция за съразмерност на наложената мярка, а въведеният от българския законодател автоматизъм на нейното налагане прави невъзможно спазването на това изискване на общностното право.
Видно от изложеното, оспорваната принудителна административна мярка е издадена на основание чл. 75, т. 4 от ЗБЛД, която норма противоречи на чл. 27, § 2 и 3 на Директива 2008/34. Нормите на § 2 и 3 имат директен ефект и съдът е длъжен, при констатираното противоречие на националната норма с норми на общностното право, да не приложи националната норма. С оглед на това и въз основа на извършената проверка за законосъобразност на административния акт в съответствие с чл. 27, § 2 и 3 от Директивата съдът счита, че същият е незаконосъобразен.
Съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията, международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи е ратифицирана от Народното събрание, обнародвана (ДВ, бр. 80/2.10.1992 г.) и е в сила за България от 7.09.1992 г.
Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 към Конвенцията на защита правата на човека и основните свободи, упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите. Разпоредбата на чл. 75, т. 4 от ЗБЛД изисква автоматично налагане на ограничението при наличие на задължение за издръжка и необезпечаването му. Административният орган няма право на преценка, а е длъжен, при отправено към него искане от компетентните данъчни органи, да наложи мярката. Автоматичното налагане на мярката и невъзможността нито административният орган, нито съдът да обсъждат релевантните за налагането й факти като размер, предоставено в хода на производството обезпечение, погасяване и други, правят съдебният контрол неефективен и с оглед на това водят до нарушение на чл. 13 от Конвенцията – право на ефективни правни средства за защита.
С оглед на изложеното съдът счита, че наложената принудителна административна мярка е постановена и в нарушение на изискванията на чл. 13 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, които с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията имат предимство пред нормите на вътрешното право, в случая пред разпоредбите на чл. 75, т. 4 и чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, които им противоречат.
Така мотивиран, и на осн. чл. 172, ал. 2 от АПК съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ Заповед № з-4161/ 11. 11. 2010 г. на Директора на ОД на МВР-Добрич,с която на Х.Б.К., ЕГН ********** *** му е наложена принудителна административна мярка /ПАМ/ “забрана за напускане на страната”, на основание чл. 75, т. 4 от ЗБЛД.
Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му до страните по делото.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: